如何解讀《中歐全面投資協定》

2020年12月，中國與歐盟共同宣佈如期完成了《中歐全面投資協定》（The China-EU Comprehensive Agreement on Investment，CAI）談判。

中國與歐盟有許多共同點：既是全球最大的貨物進出口貿易方之一，也是全球最大的外國投資的投資方和接受方之一。貿易理論認為，任何國際協定，不論是投資協定或是貿易協定，都能夠降低地區間壁壘，促進貿易與投資。有鑑於中國和歐盟的經濟規模，消除雙邊政策壁壘非常有利於加強關係，符合雙方利益。

本文將介紹《中歐全面投資協定》（簡稱「協定」）的關鍵條款，回應一些廣為流行的評論意見，並展望協定在未來帶來的影響。

協定的關鍵條款

協定第一節介紹了協定的目標。該節條款1首先重申了《世界貿易組織協定》中歐雙方的承諾（最惠國待遇和國民待遇條款），以及雙方改善氣候變化和發展相互貿易和投資的承諾。其次，條款1重申了中歐雙方為實現某些政策目標而在境內享有的權利。這些政策目標涵蓋了公共衛生、社會服務、公共教育、安全、環境、公共道德、社會安全、消費者保護、隱私和數據保護，促進和保護文化多樣性等領域。

與《世界貿易組織協定》（WTO）相比，中歐全面投資協定首先在貿易之外還強調投資；更突出的是，雙方在協定中加入了共同改善氣候變化的目標，並對勞動保護、數據保護等方面規定了應享有的權利。

協定第二節則圍繞投資自由化的目標進行了詳細闡述。該節條款1規定了協定範圍，規定了一方對另一方在其境內設立或經營企業可以採取的措施以及享有的待遇。條款2規定了市場準入的範圍，並界定了對國家法規的限制。條款3賦予了投資者在銷售、出口、使用本地與外國投入品、知識產權轉讓以及包括總部在內的商業活動地點等方面的選擇自由。條款4和條款5分別援引了《世界貿易組織協定》中的核心原則，規定了投資活動中的國民待遇和最惠國待遇，條款6增加了關於高級管理層和董事會的約定，即外資企業的管理層與董事的安排應不受當地政府的影響。

協定第三節闡述了外國投資企業適用的國內監管框架的要求。具體地，第三節規定了許可或資質要求的待遇與程序、相關規則（訊息發布、上訴和補貼）的透明度，以及金融服務的可得性等。

協定第四節致力於促進可持續發展。即中歐雙方對促進投資的承諾，應以促進「可持續發展」為前提。

協定第五節規定了爭端的解決方式，爭端的解決主要依賴仲裁法院以及由專家組成的標準機構，這一節還規定了專家小組的構成方式。這一解決方式與世貿組織解決貿易爭端和雙邊投資條約（Bilateral Investment Treaties，BITs）解決投資爭端的方式類似。

協定第六節設立了投資委員會，由中歐高級別經貿對話聯合主席共同主持。該委員會的目的主要是監督協定的實施，並確保定期的政治合作，以確保雙方兑現承諾。

他山之石：不同的聲音

在協定發布後，西方媒體以及一些來自學術界的政策評論總體上是積極的，然而，針對當前的協定文本，也存在一些批評之聲。本文將列舉主要的批評意見，並對這些意見加以回應。

第一，有批評意見認為，中歐目前的投資存在不對稱，中國在歐洲的投資比歐洲在中國的投資更加自由。然而，現狀的形成並非由於中國對歐洲投資者的歧視，而僅僅是雙方目前管制環境的不同。另外，這一評論意見不涉及協定實施後的效果，協定實施後，由於中國過去的管制較為嚴格，協定帶來放鬆之後，歐洲投資者未來可能的受益會更多。在中國貿易順差不斷增加的大背景下，歐洲增加對中國的投資對於改善自身的國際收支平衡有着重要意義。

第二，有批評意見聲稱，協定中的條款並未有根本性的改變，協定在本質上與歐盟以及中國國際國內正在進行的改革步調一致。然而，協定使得這些條款不再僅是國內法律，而成為了多邊法規，並受制於各自的執行機制和仲裁機構。如果各經濟體在法規和制度上達成一致，不論與國內法規是否一致，均無疑是向前邁出的重要一步。尤其是一些已經在國內承諾的環境、勞工和可持續性標準，在國際條約中正式化後將更具意義。此外，協定減少了相當程度的不確定性，在過去的實踐中這被證明意義非凡。

第三，有批評意見認為，某些條款的可執行性存在不確定性。理由是中國與歐盟之間存在如此密切的經濟聯繫，即使一些條款未被執行，締約雙方也很難放棄在其他方面的收益，尤其是協定中涉及了大量可持續發展相關的事項。然而，雙方在何種程度上能夠執行這些協定，仍然有待觀察與實踐。

第四，來自美國的批評意見認為，歐盟在經濟領域加深與中國的合作，可能會在政治上傷害歐盟與美國的關係。然而，美國前總統特朗普在對中國發起貿易戰的同時，也對包括歐盟集團在內的其他國家使用貿易保護主義工具，美國和歐盟之間的政治聯盟至少在特朗普任內逐漸惡化。此外，豐富的雙邊和多邊條約網絡可以增加經濟和政治的相互依存，從而有可能減少雙方對政治衝突的參與。

第五，有批評意見認為，協定僅約定了「國家-國家」之間的爭端解決機制，而缺乏關於「投資者-國家」爭端解決（Investor-State Dispute Settlement，ISDS）的條款。然而，我們應當認識到，該條款曾遭到多方抨擊。例如，私人投資者是否應獲得極高的補償費（有時這一數字甚至能夠佔據一國GDP的相當比例）。該條款及其對歐盟國家和地方政府的交易和限制的潛在影響，是美國和歐盟之間談判的跨大西洋貿易和投資夥伴關係（TTIP）在幾輪談判後失敗的原因之一。

展望未來：協定可能產生的影響

中歐全面投資協定在未來會產生怎樣的影響？

我們可以在分析各類已有的優惠性經濟一體化協議（Preferential Economic Integration Agreements, PEIA）的基礎上，對協定的未來進行展望。常見的PEIA包括四類：

優惠貿易協定（Preferential Trade Agreements, PTA）

雙邊投資協定（Bilateral Investment Agreements, BITs）（通常為雙邊）

雙重稅收協定（Double-Tax Treaties, DTTs）

貨幣聯盟協議（Currency Union Agreements, CUAs）。

優惠貿易協定已有廣泛的研究評估其影響。研究結果顯示，優惠貿易協定促進了締約成員國之間的貿易。這一效應即包括貿易創造，即由於壁壘下降帶來的貿易增加，也包括貿易替代，即由於締約成員國內部貿易成本下降，使得非締約成員國的一部分貿易被締約成員國替代。最新的研究結果顯示，優惠貿易協定的合作程度越深入，對貿易的促進作用越大。

雙邊投資協定則旨在通過消除某些風險（例如與侵權有關的風險）和建立透明度（例如公布關於分歧和爭端的最終處理結果）來刺激投資行為。與貿易協定略有不同的是，雙邊投資協定的刺激力度並未隨着協定的深入而出現明顯的加強。

雙重稅收協定則旨在通過規定如何從國內稅基中扣除那些在國外已經被徵過稅的收入和利潤，避免雙重徵稅。已有研究顯示雙重稅收協定對於促進外國投資存在積極影響。

貨幣聯盟協議則在區域內使用同一貨幣，已有研究主要關注貨幣聯盟協議是否能夠促進聯盟內貿易的增長。

上述四類不同的一體化協議對我們展望中歐全面投資協定的未來可提供兩點啟示：

第一，貿易與投資密不可分，在現實中上述協定沒有一種僅影響投資或貿易（或是僅影響其他的跨國活動）。

第二，協定的有效性與協定之間的協調程度密切相關。某個以投資和貿易為目標的綜合性的協定可能會產生比兩個分別促進貿易和投資的協定產生更大的影響。因此，不僅中歐全面投資協定可能具有巨大影響，在後續，還可以在中歐全面投資協定的基礎上深化合作，繼續配套其他協定，使得貿易與投資的潛能得到充分發揮。