巨子 ICON - 財經股票資訊及專家分析
快訊
資訊
    虛擬市場
    專家

    快訊

    資訊

    金融穩定保障基金的國際經驗

    金融穩定保障基金的國際經驗

    《2022年政府工作報告》首次提出「設立金融穩定保障基金」,運用市場化、法治化方式化解風險隱患。由於當前國內外形勢複雜嚴峻,我國經濟運行仍面臨需求收縮、供給衝擊、預期轉弱三重壓力,對國內金融穩定提出了更高要求。在結構性穩槓桿的背景下,2021年非金融部門宏觀槓桿率穩中略降,但整體仍處在較高水平;在經濟修復、結構調整與發展轉型的過程中,重點地區、重點領域和重點部門的風險防範依然是宏觀經濟調控的重要工作。而設立金融穩定保障基金有助於平抑市場波動和市場化、法治化處置風險,在防範化解債務風險、維護金融穩定等方面能夠起到重要作用,設立金融穩定保障基金也是國際通行的做法,可以作為我國宏觀審慎監管體系的有效補充。

    從國際經驗來看,2008年金融危機後,美國和歐盟分別建立了有序清算機制(OLA)、單一處置機制(SRM),並設立了配套保障基金;德國通過了《金融市場穩定法》,並設立金融市場穩定基金(FMS)。上述機制及基金在平抑市場流動性危機,化解系統性風險中發揮了關鍵作用。目前國內金融領域已形成信託業保障基金、存款保險基金等各類子行業保障基金,中央及地方層面也陸續推進信用保障基金、債務風險化解基金來平抑市場波動。

    一、發達經濟體金融穩定機制及保障基金的實踐

    (一)美國金融穩定監督委員會(FSOC)及有序清算機制(OLA)和清算基金(OLF)

    國際金融危機後,2010年7月奧巴馬簽署《多德-弗蘭克華爾街改革與金融消費者保護法案》,旨在更有效地識別和化解系統性風險、防範金融危機的發生。根據《多德-弗蘭克》法案,美國成立了金融穩定監督委員會(FSOC),負責識別系統重要性金融機構所存在的不穩定因素及潛在風險,並對其開展特別監管協調。FSOC由財政部、美聯儲、聯邦存款保險公司(FDIC)、金融消費者保護局(CFPB)、證券交易委員會(SEC)等多部門成員共同構成。同時,美國還建立了有序清算機制(OLA)及配套的有序清算基金(OLF),該基金由美國財政部設立,FDIC管理,用於支付風險處置的各項費用。當系統重要性金融機構陷入危機,經由美國財政部會同美聯儲、FDIC共同評估啟動OLA程序,FDIC作為接管人開展對問題金融機構的有序接管及清算工作,降低負外部性,防範系統性風險發生。

    (二)歐盟單一處置機制(SRM)及單一處置基金(SRF)

    為有效應對歐洲銀行因跨國經營而導致的金融風險,並規避因缺少統一處置機制,跨國銀行集團、金融集團在各國家之間進行利益輸送、或開展監管套利的行為,國際金融危機後,歐盟在跨國監管層級建立了單一處置機制(SRM)實現跨境金融風險監測、管理及處置,降低成員國利益衝突,實現歐盟金融整合及穩定。當跨境銀行集團、重要的金融控股公司、混合金融控股公司等具有系統重要性的金融機構出現倒閉風險時,由單一處置委員會(SRB)及時接管,並實施有序風險處置程序。同時,為有效推動處置進展,SRM配套設立了單一處置基金(SRF),該基金分為事前認繳和事後認繳兩種方式,主要用於對問題機構提供擔保或貸款、購買資產、支付債權人補償或向被處置機構注資等事項。

    (三)德國《金融市場穩定法》及金融市場穩定基金(FMS)

    為應對金融市場在危機期間流動性不足、金融不穩定等困境,2008年10月德國通過了《金融市場穩定基金法》、《金融市場穩定基金法執行條例》、《加速和簡化在危機狀態下通過金融穩定基金收購金融企業股份法》。根據上述法案設立了金融市場穩定基金(FMS),由聯邦政府注資、期初由聯邦金融市場穩定局(FMSA)管理,用於在危機期間因流動性資金不足而陷入困境的金融機構。通過向問題機構提供擔保、資本重組及資本結構調整、承接或購買特定金融機構風險資產等市場化方式進行救助、化解重大風險。此外,2012年德國出台了《金融穩定監督法》,並建立金融穩定委員會,形成較為清晰的問題金融機構處置法律框架及金融穩定協調機制。

    (四)英國特別處置機制(SRR)

    為提升問題機構金融風險化解處置及時性、有效性,英國《2009銀行法》提出建立特別處置機制(SRR),該機制分為穩定化措施、銀行破產程序和銀行管理程序。當英國銀行、建房互助協會和部分投資公司、金融控股公司等具有系統重要性金融機構面臨倒閉風險時,英格蘭銀行(央行)作為處置接管機構,決議是否啟動特別處置機制(SRR),啟動後風險處置過程中,各項決策需經由金融服務局、英格蘭銀行和英國財政部常設委員會決議。根據特別處置機制(SRR),金融穩定化措施包括問題機構暫時國有化、過橋銀行及其管制、私人部門收購等。

    二、我國現存各類保障基金實踐情況

    (一)我國金融領域現存各類保障基金

    目前,我國金融領域已形成各類子行業保障基金,致力於單一金融子行業風險防範、化解和處置。具體而言,金融保障類基金包括保險保障基金、證券投資者保護基金、信託業保障基金、期貨保障基金、存款保險基金等,對於防範、化解和處置分業監管下相關金融風險起到重要作用。例如,信託業保障基金是由信託業市場參與者共同籌集,用於化解和處置信託業風險的行業互助資金,並由中國信託業保障基金公司擔任保障基金管理人。當信託機構依法需進入債務重組、破產程序出現兑付困難等情形時,或信託公司因臨時資金周轉困難,需提供短期流動性支持時,信託保障基金予以有償救助。

    (二)我國央企及地方債務風險化解基金

    近年來,中央和地方政府相繼成立由政府引導、市場化運作的債務風險化解基金(又可分為「信用保障基金」、「債務平滑/償債基金」等)提供短期流動性支持、承擔債務風險化解功能。2020年7月在國資委的指導協調下,中國國新作為發起人,成立了央企信用保障基金,以私募永續方式向31家經濟效益好的央企簽訂市場化出資協議,按照市場化的原則僅對有發展前景但因臨時性資金周轉困難的央企給予階段性流動性支持,救助對象包括央企境內公開發行、金額較大且易引發公眾事件的債券。央企信用保障基金有利於將風險控制在央企內部,避免發生連鎖反應,守住不發生系統性風險的底線。地方政府層面,在2015年國務院下發《關於加強地方政府性債務管理的意見》後,湖南、湖北、青海等區域成立債務平滑基金,通過融資平台債務置換等方式化解存量債務風險;隨着防範化解地方政府隱性債務的推演和深化,2019年以來,河南、廣西、天津等省份相繼設立信用保障基金,緩解區域內平台公司償債資金短期周轉壓力,採取「應急+增信」方式提供信用保障支持。

    圖:信用保障基金運作機制 資料來源:中誠信國際整理

    (三)我國目前保障類基金特點及問題

    我國存量保障類基金本質上都是深化市場化、法治化的金融風險化解機制,但一定程度上仍缺乏聚焦系統性金融風險監測識別及處置的頂層設計。一方面,各類保障基金的設立有利於降低對公共資金直接處置風險的依賴,壓實地方屬地責任、部門監管責任和企業主體責任,在市場化、法治化方式化解金融風險、防範發生系統性風險擴散蔓延方面起到關鍵作用。另一方面,由於我國現存保障類基金多為金融領域各子行業基金、屬地責任下風險化解基金,缺乏針對金融市場穩定和系統性風險化解處置的頂層設計,無法對潛在的系統性風險進行前瞻性監測、主動識別和高效處置,更難以形成多部門協同的危機應對機制。

    三、關於設立金融穩定保障基金的建議

    按照「穩定大局、統籌協調、分類施策、精準拆彈」的重大風險防範化解基本方針,金融穩定保障基金的設立是探索市場化、法治化處置和化解風險機制的重要創新。從國際經驗看,發達經濟體各項金融穩定機制及配套基金在平抑市場流動性危機、化解系統性風險發揮了關鍵作用。結合我國現存各類子行業保障基金運行情況,我們認為應遵循行政引導、市場化為主的總體原則,設立由財政等政府部門出資、社會資本方共同參與的金融穩定保障基金,與現存各類保障基金有機結合,形成我國金融穩定保障基金體系。同時,為有效發揮金融穩定保障基金處置化解重大風險的積極作用,需要進一步建立健全金融穩定機制頂層設計、明確風險處置主體責任及職能分工,探索更具前瞻性、全局性、主動性的風險處置機制。

    第一,遵循行政引導、市場化為主的總體原則,設立由財政等政府部門出資、社會資本方共同參與的金融穩定保障基金,與現存各類保障基金有機結合,形成我國金融穩定保障基金。從海外實踐經驗看,政府部門尤其是國家財政體系、貨幣當局在深度參與金融風險處置、防範化解系統性風險上發揮了關鍵作用,而金融機構投資者共同參與可進一步提升了風險處置效率及效果。因此,建議遵循行政引導、市場化為主的總體原則,設立由財政/央行等政府部門出資、社會資本方共同參與,聚焦全局及系統性風險的金融穩定保障基金;與我國原有各類保障類基金有機結合,共同構成我國金融穩定保障機制;從不同維度及層級,充分發揮其維護金融穩定、防範化解處置重大風險的積極作用,牢牢守住不發生系統性風險的底線。此外,除創設常態化頂層風險處置機制及基金外,在應對特定行業重大風險或突發系統性風險事件時,我們認為還可在金融穩定保障基金體系下設對應子基金,例如,可設立房地產穩定保障基金,引入具有不良資產處置經驗的金融機構等,有效平抑市場波動、化解市場短期流動性危機,提升了金融風險處置效率及效果。

    第二,建立健全金融穩定機制頂層設計,加快推動《金融穩定法》出台,明確金融風險處置的法定程序,確保金融穩定保障基金運作「有法可依、有章可循」。我國現有金融風險化解及處置的相關法律法規、規章制度較為分散,缺乏統籌全局、體系完備的金融穩定機制及立法保障。為有效發揮金融穩定保障基金聚焦系統性金融風險的處置的全局性作用,需加快推進金融法治和基礎設施建設,推動《金融穩定法》出台,明確金融風險處置的法定程序,細化金融穩定保障基金職責定位、觸發機制、資金來源、損失分攤機制等方面的具體章程,確保系統性風險監測、識別和處置過程「有法可依、有章可循」。

    第三,建立多部門有效配合的金融風險識別、監測及處置機制,明確風險處置主體責任及職能分工。首先,不同於分業監管體系下的各類保障基金,金融穩定保障基金更具全局性、統籌性,涉及風險識別、監測及處置的複雜性,建議參照美國金融穩定監督委員會(FSOC)、英國特別處置機制(SRR)運作過程實現多部門協作,健全部門之間、中央與地方之間高效聯動、統籌協調的合作機制。其次,從《2022年政府工作報告》「壓實地方屬地責任、部門監管責任和企業主體責任」的要求看,在問題機構的風險處置及金融穩定保障基金運行過程中,需進一步明確風險化解和處置各環節中的主體責任和職能分工。

    第四,堅持市場化、法治化原則,積極探索更具前瞻性、全局性、主動性的風險處置機制。作為我國金融宏觀審慎監管體系的有效補充,金融穩定保障基金的設立有利於進一步拓寬金融機構救助資源,不再單一依賴央行作為最後貸款人角色,以制度化、法制化方式豐富了系統性風險處置資金來源,有效降低對公共資源依賴度。總體上,金融穩定保障基金的運作過程需堅持市場化、法治化原則,與時俱進、持續探索更具前瞻性、全局性、主動性的風險處置機制,有效提升風險處置效率、降低風險處置成本,防範問題機構市場化出清過程中風險外溢效應。

    本文由《香港01》提供

    於本流動應用程式(App)或服務內所刊的專欄、股評人、分析師之文章、評論、或分析,相關內容屬該作者的個人意見,並不代表《香港01》立場。