鍛造金融穩定「三支箭」

事件：

4月6日，央行發布《中華人民共和國金融穩定法（草案徵求意見稿）》，為維護金融穩定設立長效機制。作為頂層設計的重大突破，該法案為下一步金融委統籌協調、靠前指揮提供法律依據。

核心觀點：

進入金融周期下行階段，國內金融風險「爆雷」不斷，而近期劇烈動盪的國際形勢則又平添了新的風險。第五次全國金融工作會議後，各方對金融穩定的關注度顯著提升，國家設立金融委統籌指揮、化解重大風險事件，機構建設走在了制度建設前面。

為落實全國金融工作會議精神、堅決防止出現系統性風險，央行近期連發三份重要文件—《地方金融監督管理條例（徵求意見稿）》、《宏觀審慎政策指引（試行）》，此次出台的《金融穩定法》為常態化化解金融風險提供統一、有序、高效、權威的法律基礎，三者共同構建起金融穩定領域的四梁八柱。

《金融穩定法》的核心內容包括三個部分：

一是壓實金融監管部門、地方政府、金融機構等各方在監測、化解金融風險過程中的責任。在堅持金融「中央事權」的同時，要求地方政府履行相應職責，央、地雙方維護金融穩定的職責在法律層面初次劃清。

二是明確處置分工。金融機構的主要股東和實際控制人承擔風險處置的第一責任，存款保險基金和行業保障基金將發揮市場化法、治化處置作用，省級人民政府重點處置轄區內農村合作金融機構和非金融企業（如：房地產企業）引發的金融風險，人民銀行與財政部門分別牽頭與參與處置系統性金融風險，金融委負責監督應急處置方案的落實。

三是落實資金來源。風險發生後，處置資金將按「被處置金融機構的主要股東和實際控制人→存款保險基金與行業保障基金→省級政府→金融穩定保障金」的順序出資。新設金融穩定保障基金，將由金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規定的其它資金組成，預判財政出資與金融穩定保障基金髮債融資也將成為資金來源，央行再貸款或不作為其初始資本的直接來源。

對貨幣政策的影響

當前，國內經濟周期與金融周期下行相疊加，穩增長壓力突出，《政府工作報告》要求「穩中偏松」的政策傾向。從一季度政策變動可見，貨幣政策與宏觀審慎均指向寬鬆，雙支柱協同度明顯提升。但央行政策寬鬆的同時，始終提防金融風險會捲土重來，這對寬鬆政策形成掣肘。

《金融穩定法》等「三支箭」的陸續出台，意味着金融穩定長效機制正在建立。短期來看，《金融穩定法》通過「劃清責任、明確規則」，減少道德風險，改善市場環境，為央行執行寬鬆政策奠定微觀基礎；長期來看，《金融穩定法》有助於減小央行作為「最後貸款人」的風險處置成本，有利於維護幣值的長期穩定。

以下為正文內容：

一、2017年來，金融穩定成為宏觀主題

近年來，我國金融風險高發，而近期劇烈動盪的國際形勢為金融穩定平添新的風險

2018年以來，在國際金融危機影響擴散的背景下，我國經濟周期性、結構性、體制性矛盾疊加，長期積累的金融風險開始逐漸顯現，房地產、地方融資平台等淪為金融風險的暴風眼，「包商」、「永煤」、「恒大」等重大風險事件則對市場信心帶來負面衝擊。今年以來，國際形勢劇烈動盪，金融不穩定狀況進一步惡化。一方面，美聯儲不斷收緊的貨幣政策導致全球資本回流，新興市場國家可能遭遇新一輪美元危機；另一方面，俄烏衝突導致美國揮舞金融制裁的大棒，在「長臂管轄」的達摩克里斯之劍下，國際金融市場噤若寒蟬。在此背景下，中概股、「青山鎳」等危機爆發，3月16日金融委及其成員部委緊急召開會議穩定市場大局，維護金融穩定形勢異常嚴峻。

第五次全國金融工作會議之後，金融穩定重要性顯著提升，機構建設走在了制度建設前面

2017年 7月召開的第五次全國金融工作會議明確指出，「金融是現代經濟的血脈，是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分」，同年召開的十九大提出打好「三大攻堅戰」，防範化解重大風險位列第一。但與金融業綜合經營、混業發展趨勢相悖，當時的金融監管仍保持分業監管格局，「鐵路警察、各管一段」的碎片化體制難以有效防控金融風險。對此，國家在此次金融工作會議上提出設立「國務院金融穩定發展委員會」，為金融風險統籌把總設立「指揮部」。2019年中編辦發布的央行「三定」方案中新設金融委辦公室秘書局，專職負責處理金融委辦公室日常事務；2020年金融委辦公室印發《關於建立地方協調機制的意見》，要求在各省（區、市）建立金融委辦公室地方協調機制，加強中央和地方在金融監管、風險處置、訊息共享等方面的協作，自此維護金融穩定的金融委機構體制初步建立。

探索建立央行金融機構評級，將評級結果作為差別化管理的重要依據

2018年第一季度，央行首次對全國4327家金融機構開展評級，從資本狀況、資產質量、預期損失抵補能力、盈利能力等維度評估金融機構經營水平和風險狀況，並將評價結果與存款保險差別費率、宏觀審慎評估、再貸款授信額度審批、金融機構發債核准等掛鈎。央行金融機構評級分為「10+D」級，其中1-5級為「綠區」、6~7級為「黃區」，評級為「綠區」和「黃區」機構可視為在安全邊界內；8-10級為「紅區」，D表示機構已倒閉、被接管或撤銷，屬於高風險機構。

從近年來的整體評級結果看，「綠區」的參評機構保持穩定，主要是大型銀行；「黃區」的參評機構佔比不斷提升，反映出我國金融系統穩定性逐步提升。需要注意的是，2021年高風險評級機構佔比較之前小幅提升，其中農合機構（包括農村商業銀行、農村合作銀行與農信社）和村鎮銀行風險最高，地區分佈主要向中西部集中傾斜。

二、央行打造金融穩定「三支箭」

金融穩定製度建設進程加快，央行金穩「三支箭」密集亮相

為落實第五次全國金融工作會議，堅決防止系統性風險出現，央行於2021年底連續發布兩份重要文件——《地方金融監督管理條例（草案徵求意見稿）》、《宏觀審慎政策指引（試行）》，分別從央地金融監管協調與宏觀審慎工具創新兩個層面，構建起金融穩定製度框架。其中，《地方金融監督管理條例》明確了地方金融監管的規則和上位法依據，統一了監管標準，對地方金融監管作出頂層設計。根據該條例，省級人民政府履行對「7+4」類地方金融機構，負有監督管理和風險處置職責，承擔地方法人金融機構的風險處置屬地責任，對轄區內防範和處置非法集資工作負總責，維護屬地金融穩定，體現出「中央統一規則、地方實施監管，誰審批、誰監管、誰擔責」的金融風險監管原則。

《宏觀審慎政策指引》則是通過構建宏觀審慎政策框架，明確在金融委的統籌指導下，央行牽頭會同相關部門共同履行宏觀審慎管理職責，監測、識別、評估、防範和化解系統性金融風險。《指引》首次明確了宏觀審慎政策框架體系，界定其與貨幣政策的協調關係，宣告央行「雙支柱」調控框架的正式建立。

涉及金融穩定的法規呈碎片化、原則化特點，亟待建立統一權威、可操作性強的法律制度

目前，我國涉及金融穩定的制度規定分散在《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等多部法律中，呈現碎片化、原則化特點。以《中國人民銀行法》為例，儘管其確立了央行維護金融穩定的職責，但具體通過什麼方式實現並未明確，央行金融穩定局在處置金融風險的過程中主要依靠經驗辦事，現在金融監管體系存在漏洞。對此，劉桂平副行長曾指出：「雖然相關法律法規從各自角度不同程度地規定了金融穩定條款，但總體上受制於部門立法、行業立法，缺乏跨行業跨部門從全局高度對金融穩定製度的統籌安排。現有法律條文多為原則性規定，缺乏執行的具體措施和程序規定，可操作性不強」。可見，探索建立統一、有序、高效、權威的金融穩定法律制度，已經刻不容緩。

國際經驗：美、歐、德等國相繼完成金融穩定法治建設

2008年金融危機爆發後，在2010年美國通過了《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》它是自20世紀30年代以來美國一項最全面的金融監管改革法案，提出設立兩個負責金融穩定的部門——金融穩定監督委員會（FSOC）與金融研究辦公室（OFR）。FSOC的主要職責包括：1.推進訊息的收集與共享，並以此促進監管協調；2.從美國金融市場實際出發，全面加強系統性風險的識別與防範。3.建議美國國會修改法律，對缺乏監管的方面進行法律補充。　　OFR給FSOC的決策提供訊息蒐集和研究方面的支持，其主任由總統提名、經參議院同意後任命，職員主要由經濟學家、會計師以及金融專業人士組成。《多德-弗蘭克法案》的金融穩定立法體現了以下幾個特點：1.成立FSOC以協調多個監管機構，進行跨部門協作。2.強化對非銀行金融機構以及金融業務的監管。3.擴充美聯儲的監管職權。

德國在2008年危機後，相繼通過了《金融市場穩定法》、《金融穩定法》等法案，在歐盟框架下，結合自身實際開展一系列的監管改革：

一是成立金融穩定委員會。這一委員會由四部門協同組成（德國中央銀行、財政部、聯邦金融監管局、金融市場穩定局）。金融穩定委員會成立的目的：加強對於金融的監管，增強金融市場微觀與宏觀審慎管理間的聯繫，對德國金融體系的穩定性進行監督，重點關注不穩定因素，對財政部、金融監管局等機構提出風險預警和建議，並且每年向德國議會報告一次工作等。

二是加強宏觀審慎管理的外部監管合作。德國中央銀行在宏觀審慎管理方面的主要職能包括五項：1.德國中央銀行居於宏觀審慎監測和分析的核心地位，擁有獲得全面數據的權力。2.德國中央銀行具有否決金融穩定委員會發布警告或建議決策的權力。3.德國中央銀行可以向財政部、聯邦金融監管局及其他政府機構提出警告和建議，並對警告和建議的執行情況進行評估。4.負責撰寫金融穩定委員會每年提交議會的年度報告。5.負責與歐洲系統性風險委員會等歐盟層面機構的聯繫。

三是建立金融穩定部並強化內部監管合作。2009年，德國中央銀行設立金融穩定部以加強系統性金融風險管理。2012年，德國中央銀行進一步完善宏觀審慎管理組織構架，將金融穩定部下設的國際金融體系部細分為宏觀審慎監測和宏觀審慎政策兩個部門，同時將協調小組改為中央秘書處，強化金融穩定部的內外部協調與服務功能。將宏觀審慎管理權限授予金融穩定委員會。

三、金融穩定法的核心內容

4月6日出台的《金融穩定法》是金融穩定法治進程中的里程碑。《金融穩定法》共六章、四十八條，探索建立起統一、有序、高效、權威的金融穩定法律制度。一方面，央行在《<金融穩定法>起草說明》中明確指出，該法由人民銀行會同發展改革委、司法部、財政部、銀保監會、證監會、外匯局共同起草，說明該法在「統一」、「權威」方面取得重大突破；另一方面，《金融穩定法》在壓實各方責任、完善處置措施與落實處置資源三方面進行具體安排，體現出「有序」、「高效」的務實特點。

壓實各方責任是防範化解金融風險的第一步

鑑於金融穩定「費力不討好」的特殊性質，金融業在大力發展的同時往往忽略金融穩定，其本質在於各方權責的不清晰。基於這一痛點，《金融穩定法》明確提出以「壓實各方責任」為立法目的。根據該法，國家金融穩定發展統籌協調機制（即：金融委及成員單位）負有總領和統籌指揮的職責，地方政府負有防範、化解、處置本行政區域內金融風險的職責。這樣一來，金融在堅持「中央事權」的同時，也要求地方政府履行相應職責，央、地之間在維護金融穩定方面的職責在法律層面初次界定和劃清，這對及時化解金融風險具有重要意義。

根據《金融穩定法》，金融監管、地方政府、金融機構等各方在監測、化解金融風險過程中，負有以下責任：

·「一行兩會一局」仍負責監管、糾正金融機構日常風險，並責令其限期改正；

· 地方政府有責任支持金融機構清收處置資產和追贓挽損、依法打擊逃債債，維護趨於信用環境和金融秩序；

· 金融機構在發現指標異常時，應採取相應措施主動化解風險，改進公司治理，追究相關責任人的責任。

· 存款保險基金管理機構應依照法律與行政法規實施早期糾正措施。

值得一提的是，不同於《存款保險條例》對存款保險基金管理機構的職責劃分，《金融穩定法》重點強調了該機構對投保機構早期風險糾正職責，並指出存款保險基金可對未按要求改進的違規機構提高存款保險費率，從中體現出事前處置、市場化應對的思路。

明確分工是化解金融風險的核心

在分業監管的體制下，面對風險事件相互推諉是常見現象。對此，《金融穩定法》明確了金融風險責任分工。根據該分工，金融機構的主要股東和實際控制人承擔風險處置的第一責任，存款保險基金和行業保障基金要發揮市場化法、治化處置作用，「一行兩會一局」負責處置所監管行業、機構和市場風險。需要關注的是，省級人民政府重點處置轄區內農村合作金融機構和非金融企業（如：房地產企業）引發的金融風險，並按金融委要求牽頭處置其它金融風險；人民銀行與財政部門分別牽頭與參與處置系統性金融風險，人民銀行需履行最後貸款人職責；金融委秘書局負責監督應急處置方案的落實。

落實資金來源是處置金融風險的關鍵

處置金融風險需要資金的保障，對此《金融穩定法》一方面確立了金融風險處置過程中的資金使用順序，另一方面明確了金融穩定保障基金的設立。資金使用順序上，金融風險處置過程將按「被處置金融機構的主要股東和實際控制人→存款保險基金與行業保障基金→省級政府→金融穩定保障金」的順序出資，這與今年「兩會」《政府工作報告》提出的「運用市場化、法治化方式化解風險隱患」相契合。

關於市場關注的金融穩定保障基金資金來源，《金融穩定法》提出「由金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規定的其它資金組成」。參考美、歐等發達國家經驗，我們預判「其它資金」可能包括財政出資與金融穩定保障基金髮行的債務融資等。此外，由於《金融穩定法》提出「必要時，央行再貸款等公共資金可為金融穩定保障基金提供流動性支持，金融穩定保障基金應當以處置所得、收益和行業收費等償還」，推測央行再貸款可能不作為金融穩定保障基金初始資本的直接來源。

四、結論與啟示

次貸危機以來，圍繞防範系統性金融風險國內金融體制進行了重大改革，一是構建央行「雙支柱」調控體系、健全宏觀審慎政策框架，推出跨境資金流動、住房金融等領域的宏觀審慎政策工具，維護金融穩定；二是建立國家金融穩定發展統籌協調機制，由金融委統籌分業監管力量，防止「合成謬誤」的產生。此次發布的《金融穩定法》從法治層面對二者進行了確認和鞏固，是貫徹「以市場化、法治化方式防範化解金融風險」的創新體現。

今年，國內經濟周期與金融周期下行疊加，穩增長壓力突出。《政府工作報告》要求「穩中偏松」的政策傾向。從一季度政策變動可見，貨幣政策與宏觀審慎均指向寬鬆：貨幣政策靠前發力，年初釋放降息寬鬆信號，並通過增加央行流動性投放的方式，維護市場流動性總體充裕；宏觀審慎優化調整，多地房貸首期比例出現下調，預示住房金融審慎政策邊際放鬆。

但是，中國經濟歷來存在「一緊就死、一鬆就熱」的現象，央行在執行寬鬆政策的同時，始終提防金融風險的捲土重來，這對寬鬆政策形成掣肘。《金融穩定法》、《地方金融監督管理條例》與《宏觀審慎政策指引》的陸續出台，意味着金融穩定常態化機制正在建立。短期來看，《金融穩定法》通過「劃清責任、明確規則」，減少道德風險、改善市場環境，為寬鬆政策贏得空間；長期來看，《金融穩定法》有助於減小央行作為「最後貸款人」的風險處置成本，有效於幣值的長期穩定。