李戎：中國地方政府債務風險的成因以及防範角度思考

2022年4月2日，由中國人民大學財稅研究所和政府債務治理研究中心主辦的「中國財政政策論壇2022年第1期」成功舉辦。李戎副教授受邀作為本次論壇的研討嘉賓，作了主題為「地方政府債務風險的成因以及防範角度思考」的發言，從增長模式和增長趨勢的角度分析了政府債務風險。下文整理自李戎副教授論壇上的發言。

我今天的看法是關於地方政府債務風險的成因以及應該從什麼樣的角度去防範。這裏所說的地方政府債務是默認顯性債務和隱性債務，是兩者的結合。

主要觀點是，地方政府債務風險不同於傳統認知上的經濟風險與金融風險。主要區別在於，傳統風險（即經濟風險和金融風險）反映的是經濟增長波動問題，體現於企業等微觀主體層面；而地方政府債務的風險積累問題反映的則是經濟增長的長期趨勢問題。所以，地方政府債務「規模大」和「風險大」是兩回事——規模大不意味着風險大，關鍵在於增長模式是否能夠持續。

一是，地方政府債務之所以能夠膨脹，原因在於：分稅制改革形成縱向財政分權，導致一部分的地方政府收支缺口；隨後的亞洲金融危機以及國際金融危機又使地方政府揹負增長壓力，尤其是地區間競爭壓力；最後再疊加預算軟約束，使得地方政府具備充分的發債動機。

縱觀地方政府債務風險的發展歷程，可分為三個不同階段：

1994年至2004年是地方政府債務風險的形成初期。縱向分權開始之際，部分地方政府尤其是縣鄉級政府入不敷出、被迫負債，這是地方政府債務的初始形式。隨着亞洲金融危機爆發，各省市縣政府面臨保增長壓力，於是建立了部分融資平台，在平台中注入許多優質國有資產並提供隱性擔保，通過銀行貸款發行城投債等形式支持本地基礎設施建設。這是地方政府債務形成的最初階段。

2005年至2013年是地方政府債務風險的擴張時期，即債務積累比較快速的時期。在這個時期，地方政府依然有着經濟發展與區域競爭的壓力，而且正值國際金融危機爆發之時，隨着中央政府推出的4萬億財政政策，地方政府債務規模迅速擴張。此時的地方政府債務積累與迅速擴張既具有整體普遍性，又呈現區域異質性。例如，中央有關用地指標與用地優惠的政策可能部分地傾向於中西部地區，從而使這些地區更容易依賴於用地指標帶來的土地融資便利，這是地方政府債務規模擴張的區域異質性原因之一。

2014年至今是地方政府債務風險的治理和轉型時期。在這段時期，按照中央政府的要求，地方轉化了相當一部分隱性債務，比如將部分城投債轉變成合法合規的地方政府債務。債務轉化之後，為化解地方政府債務提供了新的途徑。例如，地方專項債是顯性債務，其資產項目經過擇優篩選，有一定收益保障可用於還債，既有利於確保債務可持續性與財政可持續性，也降低了風險。但是，儘管財政部總領推動地方債改革，但是省級政府依然需要總攬責任，所以預算軟約束問題仍然存在，在市區縣政府尤其明顯。隨着經濟發展壓力增大，上級監管會變得更加嚴格，不合理與不合法的隱性債務與隱性擔保將受到限制。不過俗話說「上有政策下有對策」，不同於依靠單一平台發放城投債或提供隱性擔保的傳統方式，隱性債務的擴張已轉變為從多方面尋找資源，這導致地方政府債務風險的多元化。債務風險多元化後，自上而下的監管變得更加困難，債務規模未必能夠下降，所以儘管這段時期已呈現一定的監管成效，但是長遠而言還有很多問題亟待解決。

除了發債動機，地方政府債務的積累還有賴於發債能力。地方政府想要發債並且能夠成功發債，這與兩方面因素有關：一方面，我國金融體系中有隱性的金融分權，地方性金融機構與地方政府的利益關聯度較深，體現在財政資金存放、人事任免、稅收徵管等多方面。在此利益關聯下，地方政府具備干預當地金融機構的資源配置的能力，這是地方政府能夠相對容易地獲得融資、能夠發債的原因之一；另一方面，我國在前段時期尤其是第二個階段（即地方政府債務快速膨脹時期）中有着良好的經濟增長表現，這使得市場對經濟增長的預期向好，再考慮到地方政府具有優質土地儲備，金融機構因此也在某種程度上願意為地方政府提供融資。簡而言之，一方面是地方政府作為利益相關方有能力干預金融機構，另一方面是金融機構自身也願意提供資金。在良好經濟增長預期下，為地方政府提供融資的風險相對很小，即使有風險，那也是由政府負擔，而金融機構又與政府相關聯，所以對這些地方性金融機構從業人員而言，這根本就算不上真正的風險。

總而言之，地方政府之所以發行債務，一是有經濟發展的動機，並且同時採取了土地財政這種發展模式；二是有預算軟約束條件；三是有隱性的金融分權；四是源於經濟發展趨勢向上的預期。上述四大因素疊加，共同推動了地方政府債務規模的積累。換言之，地方政府其實在某種程度上或者說在相當程度上是為了發展而負債，並且是因為有了發展所以才能夠發債。兩者互為因果關係。

二是，地方政府債務規模大其實並不代表風險大，真正的風險來源於這個現有增長模式能否持續。如果這一模式能夠持續，並且土地依然稀缺、金融分權仍然顯著，那麼地方政府就能夠持續通過這種模式發行新債，風險便是可控的。所以，地方政府債務風險的關鍵問題是現有的依靠土地進行發展的模式是否可以持續。首先，有限的優質土地儲備是首要難題，一旦資源消耗殆盡，那麼即便經濟再發展也沒有足夠的土地儲備進行支撐。其次，現有經濟增長模式的可持續性也是必須考慮的問題，由於短期波動對地方政府債務的影響不大，所以長期一旦有趨勢性或結構性變化（比如經濟發展失速、增長趨勢不斷下行等），那麼地方政府就無法維持原有的土地財政發展模式，風險就有可能暴露。因此，地方政府債務的風險不同於其他風險，它反映的不是經濟波動的問題，而是結構性問題，即經濟發展趨勢的問題。儘管經濟短期波動可能會對部分地區產生衝擊，但是從全國層面來看不存在系統性衝擊。

一旦經濟發展趨勢下行，地方政府面臨的必要問題是轉變發展模式——由一個側重發展經濟的政府轉化成一個側重提供公共服務的政府。這就使得，未來地方政府可能需要依靠稅收以及公益性資產收益來償還債務。轉型前現有發展模式階段，以及轉型後以穩定提供公共服務為主的模式階段，幾乎都是無風險或者風險較少的；真正的風險暴露階段可能是轉型的中間過程階段，這就需要地方政府未雨綢繆。地方政府可以嘗試轉化債務結構、拉長債務期限，對本地經濟進行長遠判斷，爭取在經濟增長趨勢徹底轉變之前順利完成發展模式的轉換。

對於中央政府而言，更需要關注的是系統性問題，即地方政府之間的博弈，這其實是一個全局博弈（Global Game）。其特點是一動全動、一變全變，各方行為保持一致。在經濟發展初期，各地方政府相互競爭、努力發展區域經濟。「逆水行舟、不進則退」，一旦錯失契機，當地可能就會永遠地落後，比如，一座失去人口資源的城市可能在未來數十年內都無法恢復相對經濟地位。不過，既然是一動全動，那麼在債務發行上各地也會保持一致同步。假如後續經濟發展趨勢有變、需要作出行動調整，那麼各地也會統一地進行轉變。因此，中央政府需要考慮的是全國層面的問題，此時的風險問題類似於「擠兑」問題：各地的地方政府共同行動、競相賣地還債，導致地價下跌、新債無法發行、融資成本急劇提高，這是有可能出現、但我們並不希望看到的現象。

在防範措施方面，中央政府要應對和思考的也是系統性和全局性博弈帶來的風險，對此，一種可能的辦法是分批疏導，不搞一刀切。因為每個地區的異質性很強，經濟發展潛力也差異很大。可以考慮按照地方債的規模和風險累計程度、地方政府公益性資產的收益能力、當地未來稅收的收入能力等測算指標對各地區進行分類，然後分期分批地引導地方政府，通過中央政策與行政力量發揮引領作用，逐步化解風險。比如先從危機最大或者風險累計程度最高的地方入手，着力轉變當地發展模式。對地方的考核目標不僅限於GDP增長，還可以納入多元化指標，包括債務化解程度和債務穩定性等考量。有了相關激勵後，地方政府自然會有相應行動。總而言之，因地制宜、分批疏導，這是我們努力的方向，也是值得期待的改革方向。