歐盟碳關稅真的來了，對中國和全球有何影響？

歐盟碳關稅（碳邊境調節機制，CBAM）今年3月在歐盟理事會獲得通過。該機制自被提出以來就面臨較大爭議，如其可能扭曲國際貿易，並拖累發展中國家低碳轉型進程。

北京大學宏觀與綠色金融實驗室副主任何曉貝、北京綠色金融與可持續發展研究院特邀高級研究員翟凡、中國金融四十人論壇（CF40）成員、北京大學宏觀與綠色金融實驗室聯席主任、北京綠色金融與可持續發展研究院院長、中國金融學會綠色金融專業委員會主任馬駿在近期的一篇論文中，對歐盟碳關稅的全球影響進行了量化評估，識別了最易受到其負面影響的脆弱國家。

量化分析顯示，歐盟碳邊境調節機制將拉大發展中國家和發達國家在GDP和福利方面的差距。儘管CBAM對各國的溢出效應差別很大，但可以明確的是：發展中經濟體將因為CBAM的實施遭受淨損失，而嚴重依賴高碳產品出口的發展中經濟體將受到溢出效應的較大影響。

文章建議，IMF等國際組織應評估和監測CBAM對各國國際收支狀況的影響，協助加強脆弱國家應對外部衝擊的能力，並應從全球協調的角度提出政策建議並設計協調工具。一個值得研究的政策選項是建立一個基於CBAM稅收收入的「公平脱碳轉型基金」，通過這一機制，將CBAM 徵收的來自發展中國家的稅收收入的返還給發展中國家。

如何理解歐盟碳邊境調節機制

對中國和全球的影響

文 | 何曉貝 翟凡 馬駿

2022年3月15日，歐盟碳關稅（亦稱碳邊境調節機制，英文簡稱CBAM）在歐盟理事會獲得通過。作為世界上首個以碳關稅形式應對氣候變化的提案，這將對全球貿易及各國經濟產生深遠影響。

該提案的主要內容包括：

歐盟碳關稅適用範圍限於水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁等五種產品；

只承認出口國的「顯性碳價」；

只對直接排放（範圍一）徵稅；

2022-2025年為過渡期，2026年正式實施。

歐盟理事會此次採納了一個擱置爭議的方案，將CBAM最具爭議的三個棘手問題留待以後另行解決，即：歐盟內相關產業獲得的免費排放配額的退出時間表，CBAM的收入分配方案以及歐盟出口產品的碳成本「退稅」。

碳邊境調節機制自被提出以來就面臨很大爭議。許多專家學者認為，單邊的碳邊境調節稅可能扭曲國際貿易，給發展中國家特別是依賴高碳產品出口的低收入國家造成過度負擔、拖累這些國家低碳轉型的進程。

中國作為製造業大國和出口大國，也必將面臨較大的衝擊。在這一背景下，北大國發院宏觀與綠色金融實驗室作為「氣候、發展和國際貨幣基金組織工作組」（Task Force on Climate, Development and the IMF）成員，在近期的工作論文中對歐盟CBAM的全球影響進行了量化評估，識別了最易受到其負面影響的脆弱國家，併為IMF等國際組織幫助脆弱國家應對「溢出轉型風險」和實現全球公平轉型提出了政策建議。

CBAM對中國等發展中國家的影響

許多發展中國家在氣候政策制定方面落後於發達國家，並且往往更依賴高碳產品的出口，因此歐盟單邊的CBAM不但會扭曲國際貿易，還會給發展中國家造成過度的負擔。

論文中的動態全球CGE模型，假設兩種情景。

情景一是現有的歐盟CBAM方案，即CBAM應用於電力、水泥、鋁、化肥以及鋼鐵等五種產品，產品生產過程中的直接排放作為進口產品含碳量的計算標準。

情景二是假設歐盟的CABM擴大到所有進口商品和服務（歐盟會在三年的過渡期後探討是否擴大適用產品範圍），並且在計算含碳量時計入上游價值鏈產生的所有間接排放。

我們假設歐盟的碳價為75美元/噸，歐盟根據歐盟碳交易市場的碳價和出口國的碳價之間的差額，以及進口產品的含碳量來計算該產品需要繳納的碳邊境調節稅。

以下結果均指2030年與基準情景的比較。

模型的結果顯示，目前的CBAM方案（情景一）相當於顯著提升了這五種高碳產品的關稅。例如，中國出口歐盟的鋼鐵及鋼鐵製品的關稅相當於提高了3.3個百分點，在這種情況下我國對歐盟的鋼鐵及鋼鐵製品的出口將下降14.0%；我國出口歐盟的非金屬礦物的關稅相當於提高了5.7個百分點，出口則下降25.0%。但由於中國對歐盟這五類產品的出口額僅佔中國總出口額的0.4%，因此CBAM 對中國的宏觀經濟的影響非常有限。

然而由於各國出口同類產品的碳強度不同，因此不同國家對於同一類出口產品的CBAM等值關稅也有所不同。例如，就出口歐盟的鋼鐵和鋼鐵製品而言，印度的等值關稅為15%，烏克蘭為10%。因此在現有的CBAM方案下，我們的模型估計印度對歐盟的鋼鐵產品出口下降近60%，烏克蘭則出口下降超過40%。從CBAM適用的五種產品來看，俄羅斯和烏克蘭是歐盟鋼鐵、有色金屬和電力的主要供應國，因此CBAM的實施將會拖累兩國GDP 0.2% 。

注：①因GTAP數據庫行業分類的限制，我們在模型中使用「化學制品」「非金屬礦物」和「有色金屬」分別替代歐盟CBAM方案中的「化肥」「水泥」和「鋁」。

②我們從本文的數據中排除了電力出口的變化(佔CBAM覆蓋貿易額的一小部分)，因為它們的變化幅度過大，使CBAM對其他行業的影響難以可視化。而且只有少數幾個國家(如俄羅斯和烏克蘭)向歐盟出口電力。

假設未來歐盟將CBAM的適用範圍拓展至所有行業且將間接排放納入含碳量計算（情景二），對中國和全球的影響都將顯著增大。中國除了在上述幾項高碳產品的對歐出口都將下降50%以外，電器機械、交通運輸設備等中國對歐出口金額較大的產品類別均面臨幅度在6-8個百分點的（等值）關稅的上升，出口額下降幅度超過20%。中國對歐盟的貿易出口總額下降約20%，這將拖累中國GDP 0.17%。

其它幾個主要發展中國家可能受到更大的影響。極端情景下的歐盟CBAM方案將拖累俄羅斯的GDP 0.64%，烏克蘭GDP 0.74%，印度、埃及和土耳其的GDP分別近0.3%。另外，一些發展中的小國的高碳商品的出口在這些國家的GDP總量中佔有很大份額，例如莫桑比克的鋁和鋼鐵製品的出口佔GDP的比重較大。因此在這種情景下，CBAM將拖累莫桑比克GDP 2.5%。

相比而言，一些發達國家也是高碳產品的重要出口國，如美國出口化學品，加拿大出口能源產品，但他們的出口佔GDP的份額相對比較小，因此歐盟實施對這些國家宏觀經濟的影響非常有限。而CBAM的實施將造成全球高碳產品價格下降，對於英國、日本、韓國等以進口高碳產品為主的國家而言，以居民收入衡量的福利水平反而有所上升。

結論和政策建議

我們的量化分析顯示，歐盟實施CBAM將拉大發展中國家和發達國家在GDP和福利方面的差距。雖然CBAM對各國的溢出效應差別很大，但可以明確的是：發展中經濟體將因為CBAM的實施遭受淨損失，而嚴重依賴高碳產品出口的發展中經濟體將受到溢出效應的較大影響。儘管設計該機制的初衷是為了助推全球向淨零排放的轉型，但CBAM可能會惡化貧富經濟體之間的收入分配情況，並削弱一些低收入國家進行脱碳轉型的能力。

為衡量和解決CBAM及其他氣候政策潛在的負面溢出效應，IMF和其他國際組織可以在以下幾個領域發揮作用：

首先，IMF應評估和監測CBAM對各國國際收支狀況的影響。容易受到CBAM溢出效應影響的國家（下稱「脆弱國家」）也將面臨更高的國際收支危機的風險。因為貿易條件的惡化和出口的下降往往會造成經常賬户赤字和外債的增加，使得這些國家外部融資面臨困境。IMF作為負責協助各國管理國際收支問題的全球性機構，應該啟動對CBAM宏觀影響的分析工作，包括衡量其對國際收支和金融穩定的影響，識別新出現的風險和較為脆弱的國家，並在設計IMF的救助計劃時充分考慮CBAM帶來的風險。

其次，IMF應協助加強脆弱國家應對外部衝擊的能力。脆弱國家往往是收入較低的發展中國家，這些國家的官方機構往往缺乏足夠的研究能力，難以有效分析和預測外部衝擊對經濟增長、財政可持續性和金融穩定的影響。而IMF的一大優勢是強大的內部研究能力。IMF可以向脆弱的成員國提供有意義的政策建議，幫助他們進行風險分析並提供緩解和應對的政策建議。

最後，IMF等國際組織應從全球協調的角度提出政策建議並設計協調工具。大多數脆弱國家是在國際政策談判中議價能力有限的小型經濟體。IMF和其他負責全球金融穩定並推動公平公正氣候轉型的國際組織應探索不同類型的政策選項，以應對CBAM 的溢出效應，特別是對最脆弱的發展中經濟體的溢出效應。

一個值得研究的政策選項是建立一個基於CBAM稅收收入的「公平脱碳轉型基金」（Equitable Decarbonization Fund, EDF），以幫助發展中國家向脱碳經濟轉型。通過這一機制，將CBAM 徵收的來自發展中國家的稅收收入的返還給發展中國家，用於促進這些國家綠色經濟的發展，從而抵消大部分（甚至不只是抵消）CBAM負面的溢出效應。

具體而言，EDF可以通過幾種方式對全球收入分配和脱碳轉型產生遠超其本身資金規模的積極影響。首先，EDF的資金可以作為催化劑，通過風險緩釋工具和其他混合融資工具的形式，撬動大量私人資本支持發展中國家（尤其是受CBAM影響較大的脆弱國家）的綠色低碳投資。其次，由於發展中國家缺乏低碳轉型所需的先進技術，EDF還可以投資於易於被髮展中國家廣泛應用的綠色低碳技術。通過促進低碳技術發展和降低技術成本來支持發展中國家進行脱碳轉型。圖片