歐盟提減排方案　碳關稅引爭議

摘要

近期極端天氣多發，氣候變化不僅再次成為全球關注的重要議題，也已然成為各國博弈的主戰場。7月14日，歐盟委員會公布「Fit for 55」減排方案，此方案以更具體的方法助力歐盟落實2050年零淨排放目標。其中的碳邊境調節機制，即所謂「碳關稅」引發熱議。一旦落實，中國作為歐盟最大的貿易伙伴，對歐出口很可能受到較大影響。諸多國家亦質疑歐盟此舉違反世界貿易組織的貿易規則，形成綠色貿易壁壘，造成地緣政治緊張。同時，美國也在談論建立碳邊境調節機制的可能性，不排除其成為美國貿易保護的工具。當前，全球在低碳議題上處於共同探索階段，中國可以利用這一重要機遇，貢獻中國智慧，為世界低碳發展提供中國方案。

全球氣候變化問題日益嚴重：近日北美洲出現罕見的熱浪，歐洲出現罕見的洪水，位於亞洲的中國則出現了罕見的暴雨，極端天氣再次表明氣候變化帶來的災害誰也沒法逃避。氣候變化不僅再次吸引人們高度關注，也已然成為各國博弈的主戰場。今年4月，拜登邀請40位國家和國際組織領導人召開全球氣候峰會，圍繞碳中和的大國博弈進入白熱化階段，同時全球低碳經濟競爭也日益激烈。

歐盟大刀闊斧推行減排計劃

7月14日，歐盟委員會公布「Fit for 55」減排方案。此方案提出更具體的措施助力歐盟落實2050年零淨排放的目標。新方案除了提高原有再生能源發電比例和能源效益要求之外，還提議將分別佔歐盟温室氣體排放22%和35%的建築物和交通置於一個新建的排放權交易機制（ETS）之中，以補足過去原有針對能源業和工業的ETS。

同時，2005年ETS實施以來獲得免費排放權的歐盟企業，未來十數年內也將逐步失去其免費排放的額度。歐盟還計劃將25%從新增ETS得來的收入用於資助境內低收入人士購買新能源汽車、更新樓房，併為新增的交通和能源支出作補償。

此方案需要27個成員國和歐盟議會同意才能實施。由於其全歐「一刀切」的性質，經濟發展程度較落後、較為倚重低成本優勢的中、東歐國家料將提出各種反對意見。在方案提出後，歐盟的汽車業、航空業和重工業界代表已馬上提出抗議。

全球首個「碳關稅」

歐盟「Fit for 55」方案在全球層面最具爭議的是其「碳關稅」的提案。在方案中，歐盟制定碳邊境調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM），目的是要防止歐盟企業將在歐盟境內生產某類商品的排放成本轉移到非歐盟國家，即利用境外生產再進口歐盟——此稱為「碳泄漏」（Carbon Leakage），以實現保護歐盟企業的競爭力、保障歐盟實現其更新後的減排目標，並激勵貿易伙伴採取更強有力的減排措施的目的。分析指出，CBAM要求歐盟的進口商為其進口商品的碳含量購買價格與歐盟ETS相等的證書，使得所有的受到管制的進口商品都不會因為不在歐盟生產而能逃避歐盟的碳排放成本，即所謂的「碳關稅」。

目前，「碳關稅」在監督和執行機制上有明顯困難——例如歐盟難以查找某商品在別國的碳排放水平等——因此歐盟預計會在2023年首先將規管範圍侷限於碳排放密度較高的商品，包括混礙土、鋼鐵、鋁、肥料、電力等，隨後再逐步擴展至其他商品，並在2026年前最終確定。但是，由於立法過程涉及歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會之間的複雜談判，CBAM的具體設計方案和實施時間表仍存在一定變數。

新的「綠色貿易堡壘」？

中國作為歐盟最大的貿易伙伴，受能源消費結構、生產技術、產品貿易結構的影響，中歐間貿易的隱含碳排放高度不對稱。有研究表明，2018年中國從歐盟進口產品的隱含碳排放僅為0.3億噸二氧化碳，而出口歐盟的隱含碳排放達2.7億噸。因此，中國對歐出口很可能受到歐盟CBAM的較大影響。

聯合國貿易發展組織發表最新報告警告稱，歐盟CBAM可能會改變貿易模式，有利於資源效率高、工業生產碳排放較低的國家，但對發展中國家的出口可能產生不利影響，與此同時，對緩解氣候變化作用不大。

報告顯示，如果歐盟碳邊界調整機制以嵌入式二氧化碳排放每噸44美元的價格實施，發展中國家作為限制目標的碳密集型行業的出口將減少1.4%，如果以二氧化碳排放每噸88美元的價格實施，出口將減少2.4%。

在這兩種情況下，發達國家不會遭受出口下降。同時，CBAM將在發展中國家和發達國家之間產生類似的福利差距，而在這兩種情況下，發達國家都會比發展中國家處境更好。報告分析，如果歐盟碳邊界調整機制的碳價格為每噸44美元，發達國家的收入將增加25億美元，而發展中國家的收入將減少59億美元。

早在4月，中國、印度、巴西和南非曾發表共同聲明，表示反對歐盟的碳邊境稅計劃，認為其是「歧視性的」和不公平的。諸多國家亦質疑歐盟此舉違反世界貿易組織的貿易規則，形成綠色貿易壁壘，甚至會導致對歐貿易政策轉變，造成地緣政治緊張。

圍繞低碳議題的大國博弈加劇

隨着氣候變化問題的尖鋭化，氣候治理已成彰顯國際領導力的新槓桿。美國氣候特使克里7月21日在英國倫敦稱，拜登政府尚未決定是否對來自中國和其他國家的碳密集型進口產品徵收關稅。美國政府正就一個可能的碳邊境調整機制（CBAM）進行評估。但是在美國本土沒有全國排放權交易的背景下，此類關稅即使落實也只會成為保護主義工具。

評論指出，正如歐洲一些以數字稅間接促成了全球最低企業稅和按利潤來源地徵稅的改革進程一般，歐盟碳邊境稅的執行若要避免產生貿易磨擦，需要各國同意執行一套全球性的排放權交易制度，並照顧不同國家的具體經濟狀況。國際貨幣基金組織上月就正在討論一項與各國國內生產總值掛鈎的碳定價倡議。

當前，低碳日益成為全球貿易和投資的新標準，甚至可能會產生壁壘，全球在此議題上處於共同探索階段，中國可以利用這一重要機遇，貢獻中國智慧，為世界低碳發展提供中國方案。