土地出讓收入劃轉稅務部門徵收，為房地產稅的推出奠定基礎

上月初，財政部有關土地出讓金改由稅務部門徵收的政策一經公開，便引起廣泛關注和猜測：有人認為此舉意味着地方政府將不得不告別土地財政，也有人把認為這是政府打壓和遏制房價的措施。

不過，榮盛發展首席經濟學家、中國社會科學院房地產金融研究中心主任尹中立，近日在《中國經濟評論》的撰文中對此做了全面解讀。他認為，由稅務部門徵收土地出讓收入，是近幾年一直在持續推進的非稅收入徵管改革的一部分，是政府財政制度規範化的最新步驟，短期內與土地財政關係不大。

但尹中立也指出，長期來看，這一徵繳方式改革，將會對包括房地產在內的諸多領域產生一系列影響：將降低地方政府在土地出讓環節的影響力和操控力，房地產開發企業的前期融資壓力將加大，城投公司規模擴張的難度將加大——進而影響流動性，甚至會引發地方政府隱性債務的顯性化，土地收儲等工作難度更大；未來，地方土地出讓收入也許仍將由地方支配，但使用領域、方向，或將由中央指派；也為房地產稅的推出奠定基礎。

以下為正文：

6月4日，財政部網站刊發《關於將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門徵收有關問題的通知》。

《通知》明確，將由自然資源部門負責徵收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉給稅務部門負責徵收。河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、雲南省等地7月1日起先行試點；2022年1月1日起，所有省區市全面實施徵管劃轉工作。

土地出讓收入與土地價格及房地產價格關係密切，因而土地出讓收入徵繳方式的改變引起了社會普遍的關注。有人甚至認為此舉意味着地方政府從此告別土地財政，還有人把此舉視為政府打壓和遏制房價的措施。

筆者認為，由稅務部門徵收土地出讓收入是政府財政制度規範化的步驟，短期內與土地財政關係不大。

非稅收入徵管改革

國有土地出讓收入是非稅收入，已全額納入基金預算管理。此次國有土地出讓收入等四項政府非稅收入劃轉稅務部門徵收，是非稅收入徵管改革的一部分。其目的主要是為了提高徵管效率，加強非稅收支管理的規範性。

稅務部門徵收非稅收入，是機構改革的目標之一。2018年2月，十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》就明確：「將省級和省級以下國稅和地稅機構合併，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入徵管等職責」。同年7月，《國稅地稅徵管體制改革方案》對開展社會保險費和非稅收入徵管職責劃轉等重點改革任務，進行了具體部署。

截至今年5月，已有多項非稅收入徵收劃轉至稅務部門統一徵收。

2020年1月1日起，將地方政府及有關部門徵收的國家重大水利工程建設基金，以及向企事業單位和個體經營者徵收的水利建設基金，劃轉至稅務部門徵收。2020年11月部分省市改革，各項社會保險費從人社部門轉稅務部門徵收。2021年1月1日起，將水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金、排污權出讓收入、防空地下室易地建設費，劃轉至稅務部門徵收。

今年5月12日，國家稅務總局、財政部、自然資源部、住房和城鄉建設部、中國人民銀行五部門《關於土地閒置費、城鎮垃圾處理費劃轉有關征管事項的公告》，明確將土地閒置費、城鎮垃圾處理費等劃轉至稅務機關統一徵收。

新政將有效規範地方政府的行為

雖然土地出讓收支已全額納入基金預算管理，但依然亂象頻出。一類是土地出讓收入不能及時、足額徵繳。為招商引資，各地紛紛採取土地出讓金減免、先徵後返、分期緩繳等方法。新冠疫情初期，多地規劃和自然資源局推出土地出讓金可以緩交、分期等政策。多地開發區建設初期，地方政府推出「零地價」等政策吸引投資。另一類是土地出讓存在違規行為。例如，地方政府平台，通過土地「作價入股」投資公私合營項目，倒逼違規出讓土地。地方政府通過「勾地」等模式進行土地出讓等。

土地出讓收入劃轉稅收部門，有助於提高徵收效率。目前，儘管國務院、財政部等文件都明確，土地出讓金的徵管部門是財政部門，但實際徵收責任是落在市縣自然資源部門身上的，由於徵收手段、措施限制，自然資源部門只能通過督促、仲裁或訴訟方式催繳，土地出讓收入欠繳、漏繳、緩繳、免繳時有發生。新政實施後，由於稅務部門徵繳力度大，手段和措施豐富，有望加大徵繳力度，提高徵管效率，解決欠繳、緩繳問題。

土地出讓將更加規範，出讓收入減免返還等模式將受約束。目前，土地出讓金由市縣財政、自然資源部門收繳，這兩個部門都是政府的組成部門，無法干預政府隨意減免緩和返還土地出讓金等問題。相比而言，稅務系統是垂管系統，和地方政府相對獨立，地方政府難以再對出讓金減免緩和返還，有助於規範秩序，減少公共資源價值損耗。

土地出讓過程更為透明，有效約束地方政府違規輸血城投平台的行為。新政實施後，在整個土拍流程中，自然資源部門、財政部門、稅務部門與人民銀行實現訊息共享，整個土地出讓過程更為透明。將有效約束近年來日益膨脹的城投「拿地-返還-融資」鏈條。城投公司以購地+返還形式「虛增」資產的難度，將明顯加大。

新政對房地產市場的影響

（一）中央對地方政府土地出讓金的收支監管加強

2020年，中國有土地使用權出讓收入達8.4萬億元，佔地方財政總收入的近四分之一；佔政府性基金收入比重超過80%。考慮到稅務系統的金稅工程已遍佈全國，每一筆收入都會在系統裏及時、準確顯示出來。新政實施後，中央對全國每年8萬多億土地出讓金的收入、支出都將及時掌握。長期來看，對地方政府將產生深遠的影響。

加強收入監管，規範徵收，清繳欠款。稅收部門的規範徵收，將降低地方政府在土地出讓環節的影響力和操控力。房地產開發企業減輕資金壓力和財務成本的協調空間可能被壓縮，房地產開發企業的前融壓力加大。城投公司規模擴張的難度將加大，進而影響流動性，甚至會引發地方政府隱性債務的顯性化。對那些存在「減、免、緩」出讓金的企業、靠土地注資或先拿地再政府返還出讓金的政府平台公司來說，資金壓力將加大。

加強支出約束，抑制擴張衝動，降低土地依賴。新政實施後，從財政預算角度，是將國有土地使用權收支從「政府性基金預算」轉變為「一般公共預算」，而對於一般公共預算支出的規範性，要求會更高，地方政府支出將受到約束。地方政府的無限度擴張有望適度收斂。

早在2016年，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心的一份報告顯示，全國縣及縣以上的新城新區數量3500多個，規劃人口34億；縣以下的各類產業園上萬計。新區建設依賴的是土地財政，招商引資依靠的是不規範的土地出讓。新政的實施，能從源頭上約束地方土地出讓收入的支出使用，讓地方政府的無序擴張適度收斂。

（二）中央將引導土地出讓收入的使用方向

短期內，此次土地出讓金徵收方式的改變，不涉及中央地方二次稅收利益調整。《通知》明確，四項政府非稅收入徵收範圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行。也就是說，新政實施並不會對現有的土地財政格局形成顛覆。長期來看，在中央對土地出讓收支全盤掌握後，是否會有其他調整，還不得而知。但稅務部門統一徵收、統一管理，確實為未來的轉變奠定基礎。

長期來看，由稅務部門徵收土地出讓金，可以提高地方財政的數據透明度，有利於貫徹中央改革土地財政的意圖。2020年，中辦、國辦印發的《關於調整完善土地出讓收入使用範圍，優先支持鄉村振興的意見》(以下簡稱《意見》)要求，到「十四五」期末，地方土地出讓收益用於農業農村比例達到50%以上。此舉在於弱化地方政府對土地財政的依賴，要使該項措施真正得到落實，前提條件是把土地收入的數據搞清楚。

未來，地方土地出讓收入也許仍將由地方支配，但使用領域、方向，或將由中央指派。

（三）地方政府土地供應的偏好會改變

由於土地出讓收支都會受到中央合規監管，地方政府在土地出讓環節更趨謹慎。一方面，減少一二級聯動，一級開發或將更市場化。新規實施後，稅收部門會更清晰地掌握企業和自然人涉稅經濟關係，自然資源部門土地一級開發和一級市場的事權、財權更加分離，工作約束和土地收儲等工作難度更大。

另一方面，更加關注城市更新。一線城市土地供應，城市更新已經是主力。深圳市規劃和自然資源局發布的《深圳市2021年度建設用地供應計劃》，2021年計劃供應商品住房用地149.3公頃，其中城市更新和土地整備供應91公頃，佔比六成以上。《北京市2021年度建設用地供應計劃》明確指出，大力實施城市更新行動，鼓勵和引導利用存量建設用地比例由2020年的55%提高至60% 。近日，上海成立城市更新基金，總規模約800億元，為目前全國落地規模最大的城市更新基金。

（四）為房地產稅的推出奠定基礎

房地產稅，是一個綜合稅收體系概念，涉及開發、保有和交易各個階段。從稅種看，房地產稅是典型的地方稅，自然由稅收部門進行徵收。國有土地出讓收入劃轉稅務部門徵收，是非稅收入徵管改革的一部分，也為房地產稅的推出奠定基礎。