從WTO到CPTPP，中國的二次入世

從WTO到CPTPP，入世通過國際規則完善國內法律法規，固化中國改革開放的成果和未來。

2021年9月16日，中國商務部部長王文濤向《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》(CPTPP)保存方新西蘭貿易與出口增長部長奧康納提交了中國正式申請加入CPTPP的書面信函，正式開啟了中國加入CPTPP的進程。

中國的入世歷程已經走過了20年，入世固化了中國改革開放的已有成果和未來發展。中國始終堅持規則意識，與世貿組織風雨同舟。如今繼RCEP簽署、APEC第十二次會議後，中國很可能迎來第二次入世——加入CPTPP，這將會優化中美關係，對WTO的改革和國內改革開放有着深遠的影響。

WTO改革勢在必行

魏尚進：從2001年12月中國正式成為世界貿易組織（WTO）成員，到2021年正好是20周年。這20年來，中國的對外開放程度發生了天翻地覆的變化，國內的商品市場、金融市場和勞動力市場的一系列改革都與此息息相關。

值得一提的是，受中國入世恩惠的不僅是本土的進出口企業。事實上，幾乎所有的中國企業和個人都直接或間接地受到了這場變革的影響。不直接參與國際貿易的企業的運營規則、政府與企業的關係、老百姓實際的生活水平等都因其發生了變化、取得了進步。

2020年，中國在對外開放的征途上又立下了幾座新的里程碑，包括談判完成了《區域全面經濟夥伴關係協定》和《中歐投資協定》等。這為中國進一步的高水準開放做了鋪墊，也為進入高收入國家行列打下了基礎。改革要開啟新徵程就需要回顧過去改革開放的經驗。作為中國入世的親歷者，您如何看待這20年開放歷程中WTO的作用？

楊國華：20年前，中國加入了WTO；2020年11月20日，中國宣佈積極考慮加入全面與進步跨太平洋夥伴關係協定（CPTPP）。在我看來，加入CPTPP就好比中國的第二次入世。我們可以首先回顧一下中國第一次入世，也就是加入WTO的20年給中國帶來了什麼。

作為曾經的參與者和現在的研究者，我對WTO的評價很高。國家間關係的建立和維護離不開良性國際規則的正常運轉，過去四年的歷史經驗見證了「不講規則，只講拳頭」的特朗普給中美關係和國際社會造成的損害。WTO的功績之一就在於其建立了一套多邊貿易體制以維持世界貿易秩序，其中涵蓋了一系列的具體規則、監督機制以及爭端解決機制等。對於初次入世的中國而言，這無不代表着良好的機遇。

可機遇總與挑戰並存，加入WTO並不是盡享利益而毫無風險。首先，在2001年，WTO雄心勃勃開展的多哈回合貿易談判以失敗告終。這對WTO和國際合作的信心是一個重創，顯示出了WTO在國際規則制定方面的弱勢。其次，近年來WTO出現了上訴機制危機。上訴機構原本有七名成員，但由於特朗普政府蓄意地使用否決權，導致新成員無法遴選，最終使上訴機制走向停擺的境地。

魏尚進：多哈談判失敗的背景之一是幾乎所有的WTO成員國都有否決權。這條規則在WTO的前身——關稅及貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade，GATT)以及WTO成立早期階段並不是大問題，當時的貿易主要發生在發達國家之間。因為發達國家與落後國家力量懸殊，大國主導協議的達成，小國少有話語權。但如今發達國家間的貿易比重下降，大小國間關係的重要性凸顯，使得WTO運行機制的積弊愈發突出。相比之下，世界銀行、國際貨幣基金組織等不採取「協商一致」（consensus）的組織，談判失敗的概率就會大大降低。因此，WTO在今後的改革議程中，應當將包括談判、上訴機制等在內的規則改革予以着重考慮。

楊國華：對於WTO出現的挑戰而言，如上訴機制危機，究其原因，內部缺陷是一方面，但主要還是因為美國利用了WTO「協商一致」的缺陷，使得新法官的遴選無法進行。

就新回合談判失敗而言，背後有多種因素交互作用。其一，WTO過於樂觀。1994年烏拉圭回合談判的成功使得WTO雄心勃勃地想要制定一套新的規則。其二，逆全球化浪潮使得各國對全球化的信心不足。其三，WTO的成員增加過多，使得各集團利益難以統一。其四，「協商一致」的規則缺陷。

對於第四條要注意的是，雖有弊端，但「協商一致」的存在有其必要性。從改革的角度來看，當今國際協議達成的可行路徑之一是 「開放的諸邊主義」（the Open Plurilateralism）。以電子商務談判為例，WTO全體成員中一部分具有共同意願的成員先就單一議題進行談判，且最終達成的協定僅約束接受它的成員，之後可以通過逐步向其他成員開放來形成新的規則。這樣的制度更為現實主義，在不改變「協商一致」傳統的同時也解決了現實問題。和WTO傳統的「一攬子承諾」與「協商一致」相比，開放的諸邊主義可能會帶來碎片化問題，但總好過商議毫無進展。

魏尚進：改革對WTO的運作效率和今後的發展方向至關重要。如您所言，上訴機制弊端與新回合談判的失敗有共同的原因——個別成員國可以行使否決權。倘若將規則變更為每個國家的投票權與該國在國際貿易中的相對權數掛鈎，那麼談判的效率或許就會提高，從而推進整體國際貿易規則的進步。對作為世界貿易大國的中國來說，這也是大有裨益的。且加權投票在國際組織中已有先例，它同時兼顧了效率與公平的合理性，會成為吸引主權國家加入WTO的一大亮點。

但開放的諸邊主義並不是最優選擇。作為多邊主義的一種，它很難避免成員國與非成員國的區別對待。從這個意義上說，它實際上違背了國際貿易體系的非歧視原則，只是在現有制約下的「無法之法」。如果我們有機會重新考量國際貿易體制的話，或許中國可以聯合其他國家倡議改革以提高整個貿易體系的效率。

楊國華：WTO的改革已在成員之間達成共識，這也成為G20領導人峰會的一個重要議題。峰會中，有以下三方面的提案較為重要，可供參考：其一是歐盟和加拿大在爭端解決機制方面提出了較為全面的方案。其二是美國的提案，包括「爭端解決必須充分尊重成員國的主權政策選擇」 等。其三是中國的提案，包括遵循協商一致的決策機制等。WTO改革已是大勢所趨，未來進展如何，還將拭目以待。

入世固化改革開放的成果和未來

楊國華：2001年11月11日，人民日報頭版的一篇文章《中國改革開放進程中的一件大事——祝賀中國加入世界貿易組織》對中國加入WTO的意義作出了極具前瞻性和預測性的判斷。文章認為入世對新世紀中國的經濟發展和社會進步，將產生重要而深遠的影響。20年後的今天再回首，作為世界第一貿易大國的中國對於歷史的肯定給出了漂亮的回答。

加入世界貿易組織是中國改革開放進程中的一個重大事件，那麼它與改革開放中所有其他重大事件的區別是什麼呢？加入WTO固化了中國過去和未來的改革開放，用專業術語來說就是將改革開放規則化，使其只可前進而無後退的餘地。

一方面，入世固化了改革開放的成果。加入WTO將很多對單一國家的承諾轉變為普遍的國際承諾。另一方面，入世固化了改革開放的前景。使得改革開放的目標和未來採取的行動得以固化。

舉一個有關外貿經營權的最典型的例子。在加入WTO之前，中國企業的外貿活動需要經過商務部專門部門的批准才能進行。然而在加入後，企業無需經過審批，全民都可以通過多種渠道進行外貿，這對進出口發展的促進作用可想而知。由於這樣的明確承諾，此後即使經歷了機構變動、走私增加等多重變亂，中國也從未曾重返審核制。反觀國內的許多其他政策卻經常出現「放了收、收了放」這般「拉抽屜」的情況。這就是入世與改革開放進程中其他事件的不同所在，它有一種不可替代的固化作用，使得政策規則令出必行，絕不回頭。

魏尚進：中國已經是世界上GDP增長最快的經濟體，以至被譽為「經濟發展的奇蹟」。而外貿增長速度居然還要高於GDP的增長速度，這便是外貿經營權普及化的成果。

楊國華：我們常說以開放促改革、促發展，改革和開放有着耐人尋味的關係。國內單向的、自主的改革有時確實會遇到來自各方利益集團的阻力，而加入國際體制能夠從固化角度倒逼國內改革。加入WTO的20年來，中國政府貿易規則的透明度和規則遵守意識確實因此得到大幅提升，這對中國的社會進步產生了積極作用。

魏尚進：在中國剛入世時，國內最時髦的詞彙之一就是與國際接軌。這不僅僅是一句口號，為了與國際接軌，為了成功加入WTO，為了履行對國際社會的承諾，中國做了一系列和經濟規則相關的改革，並由此促進了經濟發展和社會進步。除了降低貿易、投資壁壘外，我們更多地尋求與國際企業之間的合作，這使我們更好地理順了政府與企業之間的關係，在很大程度上間接促進了民營企業的發展。

從1995年WTO成立到2004年左右，共有40多個新的成員國加入WTO，中國便是其中之一。這段過程給了我們一個很有意思的提示：凡是為加入WTO而費盡心力自我革新的國家，其經濟增長與社會進步往往都大大得益於此。入世作為改革開放的催化機制，其固化作用使得很多規則的改進變得不可逆。從企業的角度出發，新規則變得更有預見性，更有利於企業的長期投資。因此，即使有些國家享受了特殊待遇得以推遲改革進程，從長期來看卻並不一定是有利的。

楊國華：這是一個非常耐人尋味的現象。在談判時，我們總希望對現有制度少做變動，但經濟發展的歷史卻證明了相反的命題——越多的改革往往越利於經濟的發展。這對未來中國加入CPTPP的談判也有借鑑意義。

中國始終遵守和維護WTO規則

魏尚進：在中國入世早期，國際社會對中國的加入滿懷擔憂。其一，擔心中國不遵守規則，以致對其上訴過多而壓垮上訴機制；其二，擔心中國利用上訴機制和爭端解決機制他國展開報復性上訴；其三，擔心中國不配合執行不利於中國的仲裁，以致出現二次甚至多次仲裁。然而研究數據表明，倘若將中國極大的貿易體量納入考慮，以上擔心事件的發生次數遠小於其他的大體量貿易國的水平。由此可知，中國在WTO的20年一直盡力遵守和維護WTO的秩序和規則。

楊國華：從與WTO相關的市場準入準則和法律制度來看，我認為中國完全履行了對WTO的承諾。既然如此，為何仍有少量中國被告案件？其實這是恰恰WTO的爭端解決機制職能，同時也是中國法治的體現：用法律手段解決爭端，並執行相應裁決。我作為一個法律人，為中國作為主權國家在國際上表現出來的規則意識和法律意識感到無比自豪，這也是我對中國入世高度評價的來源。

魏尚進：雖然國與國之間常有摩擦，但同一國家內部企業間的摩擦也並不少見。例如，美國本土企業間的相關案件數要多於異國企業的相關案件數。出現爭端本就是經濟發展中的正常現象，而訴諸於相對透明的規則本身也代表着一種進步。

從拒絕到擁抱：中國加入CPTPP展望

魏尚進：2015年10月，包括美國、日本及加拿大在內的12個國家達成跨太平洋夥伴關係協定(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)，由此形成了具有先進性和代表性的「21世紀的貿易投資規則」。

先進性意味着和WTO相比，其將從貿易領域延伸至投資領域，反映了新世紀國際經濟發展迫切需要解決的問題。代表性意味着其12個成員國的文化、政治和社會制度在全球範圍內具有代表性。後來，特朗普政府宣佈退出TPP，剩下的11國將其繼續推進，就形成了現在的CPTPP。

楊國華：2020年11月20日，國家主席習近平出席亞太經合組織（APEC）第二十七次領導人非正式會議時發表重要講話稱，中方將積極考慮加入CPTPP。從2015年對美國「重返亞太」戰略持反對態度，到2020年5月國務院總理李克強表示「中方持積極開放的態度」，中國的立場經歷了「反對——開放——加入」三個階段。

中國加入CPTPP的效應有三點：其一，對中美關係的回應。過去四年，我們受害於特朗普政府採取的一些極端的、單邊主義的政策。由於CPTPP是在美國主導下的談判，加入CPTPP便是對其間接的回應，這對中美經貿關係的發展有促進作用。其二，促進WTO改革。CPTPP已經談判形成的規則恰好是WTO改革的方向。例如，在企業改革方面，政府需要在國企和私企的競爭中保持中立態度，以創造一個公平的競爭環境，這是CPTPP的重要議題——競爭中立規則，也恰恰是WTO需要改進之處。其三，對改革開放的推動作用。與WTO同理，CPTPP的固化、不可逆作用能夠倒逼國內改革開放。

總結來說，正如當年加入WTO，作為第二次入世的中國加入CPTPP將對未來的中美經貿關係、對WTO的改革以及對改革開放同樣有着重要而深遠的影響。

魏尚進：您將中國加入CPTPP提至第二次入世這樣的高度，但國內也有一些人擔心CPTPP的一些規定會限制中國政策的空間和企業的行為，導致中國企業國際競爭力的降低，您對此有什麼看法？

楊國華：加入CPTPP的談判是很嚴謹而細緻的工作。真正的談判並不是一味地被動接受，而是要主動規劃。我認為，正是因為中國已經對相關產業、規則仔細研究並進行了可行性論證，才正式宣佈我們要積極考慮加入CPTPP。

魏尚進：倘若新的美國政府考慮重返CPTPP，我們是否有必要爭取在此之前加入，或是加入的時間點其實並不重要呢？

楊國華：誠然，早些談判有其合理之處。但我認為從上述所言中美關係、入世、改革開放這三個角度來看，我們不應該懼怕美國，不應該將美國是否重返CPTPP作為關注重點。

對話者：魏尚進為復旦大學泛海國際金融學院學術訪問教授，哥倫比亞大學終身教席教授

受訪者：楊國華為清華大學法學院教授，WTO上訴仲裁員，中國法學會世界貿易組織法研究會常務副會長