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    網紅城市鶴崗財政重整會帶來隱憂嗎?

    網紅城市鶴崗財政重整會帶來隱憂嗎?

    1、首個地級市涉及財政重整

    2021年12月23日,鶴崗市發布一條訊息:因鶴崗市政府實施財政重整計劃,財力情況發生重大變化,決定取消公開招聘政府基層工作人員計劃。這是中國首個地級市涉及到財政重整計劃。

    從鶴崗市2017年以來的財政決算報告可以得知,至少近四五年鶴崗市皆處於「入不敷出」的狀態,公共財政收入年均在20億元左右,而公共財政支出近幾年年均超過120億的水平。詳細來看,作為黑龍江省四大煤城之一,鶴崗市公共財政收入來源主要分為以增值稅、企業所得稅為主的稅收收入和以土地出讓金為主的政府性基金收入。根據鶴崗市2020年財務決算報表來看,2020年公共財政收入23萬億,按年下降7.8%,主要原因是兩點:一是受疫情影響煤炭行業減收明顯;二是受「減稅降費」等政策影響,佔稅收收入較大比重的增值稅按年下降26.3%,城市土地使用稅按年下降11%,土地增值稅按年下降23%。2020年鶴崗市公共財政支出136.8億元,按年下降4.3%,根據財務決算報告,公共財政支出主要在公務人員工資和機關事業單位正常運轉支出、民生類支出(教育、社會保障和就業、衛生健康、住房保障事務)、基建類支出(城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸事務)和社會發展類支出(科學技術、文體傳媒事務、節能環保事務)這四類,2020年這四類支出分別為28.3億元、64.9億元、34.9億元和8.8億元。

    從上述收入支出數據來看,鶴崗市明顯「入不敷出」。從財政收支數據來看,國內入不敷出的地級市數量其實較多,但並非所有地級市都觸發了「財政重整」,事實上,鶴崗市是第一個觸發財政重整的地級市。那麼究竟什麼叫做財政重整?以及什麼條件下各地區會觸發財政重整呢?國辦函88號文給出了詳細解答。

    2、什麼條件下觸發地區財政重整?

    據財政部有關負責人介紹,財政重整指的是債務高風險地區在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上,依法履行相關程序,通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排,使債務規模和償債能力相一致,恢復財政收支平衡狀態。

    2016年底,國辦函88號文《地方政府性債務風險應急處置預案》明確把地方政府性債務風險事件劃分為四個等級,根據不同風險等級實行分級響應和應急處置,並在必要時依法實施地方政府財政重整計劃。那麼什麼條件下觸發財政重整呢?88號文對地方政府債務風險劃分了一下四個等級。

    對債務高風險地區實施財政重整,是地方政府債務應急處置的重要內容,世界各國通常會採用類似做法。以美國為例,2011年,俄亥俄州曼斯菲爾德市地方政府進入財政應急狀態並開始實施財政復甦計劃。主要手段包括將個人所得稅提高0.25%、減少公務員節假日工資及帶薪病假、減少公車使用、處置森林資產等。1994年,加利福尼亞州奧蘭治縣也採取過一系列的財政重整措施,包括裁減2000餘名公務人員、壓縮固定資產投資和削減公共服務項目等。8個月後,奧蘭治縣政府債務應急處置取得成功,逐步恢復正常運行。

    事實上,鶴崗並非國內首個啟動財政重整的地區。2018年,四川省資陽市雁江區和安嶽縣相繼發布通知,實施財政重整計劃。2020年5月,四川省財政廳《關於四川省2018年預算執行情況和2019年預算草案的報告》指出,2019年「財政重整地區債務風險明顯降低,已全面退出重整,債務風險總體可控」。

    3、地方財政重整怎麼整?

    國辦函88號文規定了中國版地方政府財政重整計劃的內容,主要包括「開源」和「節流」兩隻抓手。「開源」指的是在啟動財政重整計劃後,地方政府需要拓寬財源渠道來償還債務本息。例如加大清繳欠稅欠費力度、暫停除法律行政法規和國務院規定的財政優惠政策之外的財稅優惠,待危機解除後再恢復。「節流」指的是在財政重整期內,除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉支出外,本級政府其他財政支出應保持「零增長」或大力壓減。具體涉及以下幾個方面:

    一是「三不一退」,即不得新批政府投資計劃,不得新上政府投資項目,不得設立各類需要政府出資的投資基金,已經設立的應當制定分年退出計劃並嚴格落實;

    二是「削減經費」,包括實行公務出國(境)、培訓、公務接待等項目「零支出」,大幅砍掉政府諮詢、差旅、勞務等各項支出;

    三是「縮編裁員」,即機關事業單位暫停新增人員,必要時採取核減機構編制、人員等措施;

    四是「清理補貼」,即暫停地方自行出台的機關事業單位各項補貼政策,清理各類對企事業單位的補助補貼。

    另外,地方政府還得暫停土地出讓收入各項政策性計提,土地出讓收入扣除成本性支出後應全部用於還債。

    根據預案,財政重整「工具欄」還包括處置政府資產。地方政府指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等,結合市場情況予以變現,多渠道籌集資金償還債務。

    如果以上措施加起來仍然「填不了坑」,地方政府可以申請省級政府臨時救助,手段包括代償部分政府債務、減免部分專項轉移支付配套資金等。但是,財政重整計劃結束後,省級政府可以決定是否收回相關資金。

    其中,對應前文提到的鶴崗市政府發布的「取消公開招聘政府基層工作人員計劃」就是優化支出結構中的「控制人員福利開支」、「縮編裁員」。同時,近期媒體傳聞的若干城市公務員降薪(福利)傳聞也是優化地方政府支出結構的其中步驟。

    4、政府債務風險總體可控

    12月16日,國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會,介紹加強和完善地方政府債務管理有關情況。吹風會上,財政部副部長許宏才強調,目前地方政府隱性債務風險總體可控。許宏才提出當下政府債務可控的兩個觀測指標:一是政府債務餘額/GDP,國際通行比值在60%,而當前全國政府債務餘額46.55萬億,按照2020年國內生產總值101.6萬億元計算,政府債務餘額/GDP比值在45.8%,低於60%的警戒線;二是地方政府債務率。由於不同地區之間經濟發展不平衡,為了保證地區基本公共服務均等化,中央政府會對地方實施轉移支付。受財政體制、轉移支付等因素影響,各個地方衡量債務水平的指標必須跟綜合財力相比,一般稱為債務率。許宏才指出到2020年末地方政府的債務率是93.6%,國際上一般衡量的標準在100%到120%之間。從總體指標的情況來看,地方政府的債務率是不高的。

    5、全國各省份及地級市債務情況簡析

    整體來看,地方政府債務風險可控。但根據我們對於全國31個省市自治區和293個地級市2020年債務數據的梳理,各省市之間的債務風險差異比較大。根據目前可得的2020年財政數據,全國31個省市自治區,粗略估計全口徑債務率超過400%的省份有12個,超過500%的省份有7個,貴州、青海兩省的全口徑債務率超過800%。有15個省份的全口徑債務率在200%和300%之間,有4個省份的全口徑債務率低於200%。

    對293個地級市的財政收支差額數據觀測顯示,較多數地級市處在「入不敷出」的狀態下。其中更需要關注的是自身財政收入較低但支出數額居高不下的地級市,例如新疆喀什、雲南昭通、黑龍江齊齊哈爾、黑龍江綏化、廣西百色、廣西河池、內蒙古呼倫貝爾、廣東梅州、湖南懷化等。

    本文由《香港01》提供

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