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    張瑜:回顧2021——縣級賬本里的中國故事

    張瑜:回顧2021——縣級賬本里的中國故事

    本文作者:張瑜,華創證券研究所所長助理、首席宏觀分析師,中國人民大學財稅研究所兼職研究員,曾任民生證券投資決策委員會委員、首席宏觀分析師、資產配置與投資戰略研究中心負責人。

    2021年影響中國經濟的三個關鍵因素,是大宗商品價格暴漲、旅遊地產雙殺和出口歷史性高增。財政是反映經濟的一面鏡子,針對三個因素,我們分別選取了三個代表性縣級市——資源財政縣神木、土地財政縣騰衝和外向財政縣崑山,從三本典型的縣級賬本中窺探中國經濟這一年。

    一、神木:煤價發燒,財政吃飽

    中國產煤第一大縣、號稱「西北第一縣」的神木,2021年有多富?財政總收入首破500億,財政收入增速是所在省陝西近兩倍,全國近四倍:財政總收入507.3億元,按年增長68.3%;一般公共預算收入(8成是稅收)131.04億元,按年增長43%,較年初預算超收39億,超收幅度近50%。

    神木財政收入為何高增?2021年財政預算調整報告中,神木財政局將「受煤炭價格變化較大導致收入增幅較大」列為首要原因。回溯其歷年預算草案,可見煤炭價格對神木財政的意義之大——煤炭行情不好的年份,神木「煤炭一發燒,財政就感冒」;2021年神木所在市榆林的動力煤均價接近翻倍,成就了神木的「煤價發燒,財政吃飽」。

    神木財政對煤炭有多依賴?相關稅收佔比整體稅收約7成:我們將資源稅、上游+採礦業增值稅、上游+採礦業企業所得稅三項佔比加總測算大宗稅收佔比,神木單憑資源稅佔比就可排在29省之前(佔比28%,全國平均1%)。

    對煤炭的依賴還為2021年神木財政規避了一大風險:「免疫」了地產對土地財政的衝擊。一是神木賣地收入僅佔廣義財政收入不到十分之一(注:廣義財政收入=8成是稅收的一般公共預算收入+9成是賣地收入的政府性基金預算收入),二是神木也不愁賣地——隨着煤價大漲,神木所在的榆林市房價在2021年漲近20%,和各地樓市對比鮮明。

    展望2022,神木財政仍然「聽煤由命」,而動力煤價格自2021年10月來連續下跌,已為今年的神木財政蒙上陰。神木也曾嘗試過擺脱煤炭依賴,但適得其反:《2016神木縣人民政府工作報告》中就曾提到:「到2020年,第三產業增加值佔GDP比重達到35%」;但五年過去了,神木的三產佔比反由31%降至2021年上半年的18%,可見其轉型之難。「上頓吃飽愁下頓」也仍是諸多資源財政縣的縮影。

    二、騰衝:旅遊地產,遭遇雙殺

    位於胡煥庸線西南起點的「極邊第一城」騰衝,2021年財政有三組數字格外刺眼:一是賣地收入劇降80%,產生財力缺口31.8億:國有土地使用權出讓收入調整數僅9.2億,預算是41億,2020年是44億;二是稅收降近2成,罰款、盤活存量來湊:稅收收入按年降低17.2%,非稅收入按年增長16%,其中罰沒收入增長44.1%、國有資源(資產)有償使用收入增長147.5%;三是支出捉襟見肘,政府按「5折」過緊日子:一般公共預算支出按年下降23%;其中包含諸多政府行政運行費用的一般公共服務支出按年腰斬。三組數字背後,是騰衝遭遇的旅遊地產雙殺。

    疫情以來騰衝支柱產業——旅遊業全面萎縮,主因是邊境疫情。疫情發生前,騰衝旅遊總收入四年接近翻兩番,由2015年的66億升至2019年的242億,旅遊總收入/GDP最高時曾達94.2%;疫情發生以來,位於中緬邊境的騰衝屢遭邊境疫情侵擾,旅遊業遭受重創:2021年旅遊人次較2019年腰斬;旅遊總收入不足百億、不到2019年的40%;景區門票收入、飯店牀位出租率、機場客座率等細項指標在2020年低基數之上仍全面負增。

    雖然旅遊業主要是富民,對財政的直接貢獻不大,但在「旅遊-地產」模式下,旅遊業的萎縮直指了土地財政的要害:

    騰衝財政8成依賴地產,使其完全暴露在土地市場風險之下:「十三五」騰衝政府性基金預算收入(9成是賣地)增幅高達118%,而一般公共預算收入(8成是稅收)僅增長16%、大部分也由地產相關稅收貢獻:五項地產相關稅收在騰衝稅收中佔比高達約4成,其中契稅單項佔比就由2017年的7%升至2020年的20%;同年,騰衝房地產投資增速加速衝頂,單年按年增長49%,佔5年來投資總額的42.1%。2021年地產衝擊前,地產相關稅收+賣地收入在騰衝廣義財政收入中的佔比已高達81%。

    最終,在2021年騰衝高達34.76億的財力缺口中,多達32.7億來自地產相關稅收+賣地收入不及預期,只能以大幅減支應對:除了以收定支、大幅壓減賣地收入安排的城市建設等支出外,一般公共預算中,首當其衝的是包含諸多政府行政運行費用的一般公共服務支出(按年腰斬),非急需非剛性的科學技術、節能環保、交通運輸等支出也遭到大幅壓減,唯一明顯正增的城鄉社區支出主要是基數低,較2019年也下降57%。對此,騰衝在2021年預算草案中已有預警:「除『三保』剛性支出外,大量政府性債務還本付息、教育衛生等基本公共服務、民生配套政策都需要財政資金支持。在『收減支增』雙方面因素的作用下,財政收支矛盾加劇,可用財力難於滿足事業發展和建設的需求。」

    騰衝財政的數字刺眼,但其土地財政難題具有普遍性。展望2022,哪些地方財政對地產忍耐力較差、最可能率先放鬆地產政策?我們理解地產下行對地方財政的威脅主要有兩點:一是賣地收入中佔約20%的淨收入是地方專項債付息的主要來源,利息覆蓋倍數較低的地方或有流動性風險;二是穩增長背景下,部分經濟增長任務較重的地方或有增速不達標風險。我們對應選取了專項債付息和經濟增速兩條底線,分別劃定了付息掣肘型(土地出讓淨收入對專項債利息覆蓋倍數較低)的天津、雲南等9省和經濟增速掣肘型(土地出讓金下滑對全省/全國名義GDP增速拖累較大)的浙江、江蘇等6省財政對地產忍耐力較差。若地產衝擊持續,這些省份或將率先放鬆地產政策,或可視作全國地產政策進一步放鬆的信號。

    三、崑山:出口開道,外資護航

    常年雄踞百強縣之首的崑山,財政有多強?收入高於多個省會,力壓江蘇過半地級市。2021年崑山完成一般公共預算收入466.9億,高於貴陽、太原、南寧等省會;在全國第二經濟強省江蘇內部,崑山在13個地級市中也能排第7,力壓鹽城、泰州、揚州等7個地級市。

    2021年崑山財政有何變化?收入重主體、量質雙升,支出重民生、全面高增。收入方面,在財政收入增長9%(預算目標為6%)的同時,稅收佔比達88.1%(按年提高0.9個百分點),增值稅、企業所得稅、個人所得稅三大主體稅種合計完成271.8億元,增長12.1%,拉動一般公共預算收入增長6.9個百分點;支出方面,在民生支出佔比始終保持在約80%(全省為78.4%)的同時,崑山本級全面增支,實現基建支出(農林水、交通運輸等)和民生支出(社保就業、教育等)雙高增。

    2021年崑山財政的增量動能在哪?出口開道、外資護航——經濟決定稅收,而2021年崑山經濟增長的最大亮點在出口(按年+23.6%)和實際利用外資(按年+16.9%):

    出口開道,主要是海外對筆記本電腦、集成電路等機電產品的進口需求持續高增,正好對上了崑山的強項——2021年機電產品出口佔我國外貿出口近6成,佔崑山出口更高達92.6%,金額按年增長15.4%。

    外資護航,主要是崑山外資、尤其是台資基本盤仍有韌性。穩外資、穩台資對崑山有多重要?國台辦發言人2020年底曾披露「崑山全市生產總值的30%、工業總產值的50%、利用外資的60%、進出口總額的70%以上,都來自台企的貢獻」。

    展望2022,崑山出口變難、外資存疑,財政謹慎。

    出口變難,指佔比崑山7成外貿的外資已露疲態,今年壓力更大。外資投資企業進出口佔崑山7成,2021年按年增速卻僅有1.7%,拉動進出口不到1個百分點,剩下超過20個百分點的拉動由佔比不到3成的民營企業貢獻,今年恐難持續——商務部對外貿易司司長李興乾1月25日在國新辦新聞發布會上表示,「今年外貿形勢十分嚴峻,穩增長的困難和壓力前所未有…外貿企業特別是中小微外貿企業綜合成本明顯上升,經營風險和壓力處於高位,『有單不敢接』『增收不增利』」。

    外資存疑,指今年外貿穩增長壓力下,崑山實際利用外資回升或受限。外資、尤其是台資企業雖一直是崑山經濟的重要引擎,但自2014年8.2崑山工廠爆炸事故後(工廠隸屬中榮金屬製品有限公司,為台商獨資),崑山實際利用外資5年縮水近6成,2018年7月中央政治局會議提出「穩外資」後才見起色,持續回升存疑。

    財政謹慎,指崑山今年預算目標定的低。崑山2022年預算收入目標為5%,較2021年預算目標下調1個百分點,僅較全省目標高0.5個百分點。

    四、地方財政關鍵詞2021→2022:分化→分類

    用一個關鍵詞來概括2021年地方財政,是分化:全國財政休養生息(收入兩位數增長,支出增速創40年新低)的背後,資源財政縣、土地財政縣、外向財政縣等不同類型基層財政的體感迥然不同。

    2022年,面對地方財政分化的加劇,需要分類的視角:在更大力度減稅降費施壓收入端、穩增長施壓支出端的背景下,對以崑山為代表、手頭相對寬裕的地方財政而言,主要任務是穩增長,主要手段是利用好去年的財政超收結餘和專項債結轉資金,並適當靠前安排今年的公共財政和新增專項債支出。而對以騰衝為代表、手頭相對拮据的地方財政而言,主要任務是防風險,主要挑戰是土地財政受衝擊形成的財力缺口對基層「三保」(保基本民生、保工資、保運轉)的威脅,以及償債高峰期的還本付息壓力,需要中央推動財力下沉——中央財政可通過加大對地方轉移支付力度落實基層「三保」,尤其需保證其中地方可自由支配的均衡性轉移支付和縣級基本財力保障機制獎補資金增幅。

    本文由《香港01》提供

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