政府工作報告釋放的11個重大信號

2022年3月5日上午，十三屆全國人大五次會議開幕，李克強總理作《政府工作報告》，全面總結2021年工作成績、明確2022年經濟工作目標和具體任務。

1、報告高度肯定去年工作成績並強調不易，對形勢的判斷更加嚴峻，穩增長重回政策首要目標。報告行文更加簡潔、務實、有力，九大重點工作中，較去年單獨增加了「着力穩市場主體保就業，加大宏觀政策實施力度」一項，將減稅降費、金融支持、穩定就業放在了更加突出的位置。對形勢的判斷，一是「中國經濟發展面臨需求收縮、供給衝擊、預期轉弱三重壓力」，二是從去年的「穩就業壓力較大」改為「穩就業任務更加艱鉅」。

2、GDP增速目標設為5.5%左右，高於市場預期的5.0%-5.5%。這個增速目標是在高基數基礎上的中高增速，實現有一定難度，但中國也有各種有利條件有助於實現。就業目標略有增強，城鎮調查失業率從去年的「5.5%左右」下調至「5.5%以內」。「雙碳」和「能耗雙控」目標更加實事求是，避免中長期目標執行短期化，避免運動式。

3、積極的財政政策的基調是提升效能、更加精準和可持續，收入端大規模減稅降費，退稅減稅並舉，支出端繼續保障民生和科技創新等，轉移支付大幅提高以助力「三保」，確保基層穩定。赤字率雖有所下調，但赤字和專項債規模仍處較高水平；通過國有金融和特定專營機構利潤上繳支持減稅降費和擴大支出，支出強度高於去年。專項債等靠前發力，全力穩增長。預計宏觀稅負將繼續下行、政府宏觀槓桿率基本穩定。

4、穩健的貨幣政策從「寬貨幣」到「寬信用」，注重充分發力、精準發力、靠前發力，引導金融機構有力擴大貸款投放，加大對小微企業、科技創新、綠色發展的支持力度，降低企業綜合融資成本。

5、促進消費和擴大有效投資，增強經濟內生增長動能。新一輪促消費政策發力，疊加「共同富裕」政策落實落細，有望撬動儲蓄釋放，提振消費，強調支持新能源汽車消費。要擴大有效投資，聚焦補短板重點領域，避免無效和低效投資，集中在重大工程、地下綜合管廊、管網改造等。

6、房住不炒基調未變，但穩增長壓力下，多地在因城施策框架內放鬆調控，房地產市場或將逐步企穩，同時更加強調發展長租房市場和保障房加建設。未來房地產公共屬性化特徵將更加明顯，居住屬性和公平性將居於首位。同時，城市間政策分化將更加顯著，房地產金融政策精準收放。

7、「雙碳」工作更加穩妥有序，先立後破，安全降碳是「雙碳」戰略堅守的底線，對國家重大項目要實行能耗單列，「防止政策執行『一刀切』、層層加碼」。要正確認識和把握碳達峰碳中和，不能畢其功於一役。「雙碳」「1+N」政策體系持續完善，碳減排專項支持工具將集中發力。

8、全面實行股票發行註冊制。註冊制的範圍將進一步擴大至主板市場，相關制度建設也成為資本市場建設的主線。

9、支持和引導資本規範健康發展，反壟斷和防止資本無序擴張。正確認識和把握資本的特性和行為規律，揚長避短、趨利避害，在防止資本野蠻生長的同時充分發揮其積極作用，為經濟持續健康發展注入強勁動力。

10、持續推動基本公共服務均等化，促進人力資本投資的起點公平，紮實推進共同富裕。共同富裕意味着收入分配、財富分配更加公平，更重要的是實現起點公平，尤其是人力資本投資的公平，這需要促進基本公共服務均等化。共同富裕的路線更加明確，共同富裕行動綱領或將加速出台。

11、落實基本養老保險全國統籌，規範發展養老保障體系第三支柱，積極應對人口老齡化；完善三孩生育政策配套政策，降低養育成本，提出加強對婦女兒童的保護，提高生育率。將３歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除，發展普惠托育服務，減輕家庭養育負擔。

以下為正文：

01、高度肯定去年成績，對形勢的判斷更加嚴峻，穩增長重回政策首要目標，將穩市場主體保就業放在突出位置

一是從佈局謀篇看，報告包括三大部分：2021年工作回顧、2022年經濟社會發展總體要求和政策取向、2022年政府工作任務。2022年的工作重點包括9個方面，較去年單獨增加了「着力穩市場主體保就業，加大宏觀政策實施力度」一項，將減稅降費、金融支持、穩定就業放在了更加突出的位置。

二是從行文風格看，更加簡潔、務實、有力。例如對財政、貨幣、就業政策的表述分別是「提升積極的財政政策效能，加大穩健的貨幣政策實施力度，強化就業優先政策」，去年則是「積極的財政政策要提質增效、更可持續，穩健的貨幣政策要靈活精準、合理適度，就業優先政策要繼續強化、聚力增效」。

三是高度肯定2021年工作成績並強調不易。全年主要目標任務較好完成，「十四五」實現良好開局。中國經濟尚處在突發疫情等嚴重衝擊後的恢復發展過程中，國內外形勢又出現很多新變化，保持經濟平穩運行難度加大，成績得來殊為不易。

四是對形勢的判斷更加嚴峻，一是「中國經濟發展面臨需求收縮、供給衝擊、預期轉弱三重壓力」，二是從去年的「穩就業壓力較大」改為「穩就業任務更加艱鉅」，三是客觀指出部分地方政府在工作中存在脱離實際的問題，「有的在政策執行中採取『一刀切』、運動式做法」。「全球疫情仍在持續，世界經濟復甦動力不足，大宗商品價格高位波動，外部環境更趨複雜嚴峻和不確定。局部疫情時有發生。消費和投資恢復遲緩，穩出口難度增大，能源原材料供應仍然偏緊，中小微企業、個體工商户生產經營困難，穩就業任務更加艱鉅。關鍵領域創新支撐能力不強。一些地方財政收支矛盾加大，經濟金融領域風險隱患較多。民生領域還有不少短板。」

五是穩增長重回政策首要目標。「着力穩定宏觀經濟大盤，保持經濟運行在合理區間，保持社會大局穩定，迎接黨的二十大勝利召開。」「今年工作要堅持穩字當頭、穩中求進。面對新的下行壓力，要把穩增長放在更加突出的位置。各地區各部門要切實擔負起穩定經濟的責任，積極推出有利於經濟穩定的政策。」

02、GDP增速目標設為主動作為的5.5%左右，就業目標略有增強，赤字率下調至疫情前水平，「雙碳」和「能耗雙控」目標更加實事求是

報告指出：「國內生產總值增長5.5%左右；城鎮新增就業1100萬人以上，城鎮調查失業率全年控制在5.5%以內；居民消費價格漲幅3%左右；居民收入增長與經濟增長基本同步……能耗強度目標在『十四五』規劃期內統籌考核，並留有適當彈性，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。「

第一，GDP增速目標設為5.5%左右，處於市場預期的5.0%-5.5%的上沿。這個增速目標是在高基數基礎上的中高增速，實現有一定難度，但中國也有各種有利條件有助於實現。一是該增速目標有利於提振市場主體的信心，同時是各地區各部門開展出台政策的標杆。二是穩就業和保民生需要一定的經濟增速，中高增速目標是為了經濟社會大局穩定。三是更好與過去兩年的平均增速和十四五規劃目標銜接好。四是中國今年宏觀上繼續推出積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策，大規模減稅降費和金融政策有利於擴大消費和投資，微觀主體依然充滿對美好生活的向好，只要將潛藏的能量發揮出來，有較大概率實現。

第二，3%的CPI增速目標與正常年份一致，預計今年能夠順利達成。一是當前居民消費仍較為低迷，2021年全國居民人均消費支出占人均可支配收入比重為68.6%，低於2019年的70.1%；2021年12月社會消費品零售總額兩年平均增長3.1%，顯著低於疫情前同期的8.0%。二是豬周期下行抑制通脹，預計上半年CPI按年將穩定在1.5%左右，待豬周期年中觸底之後，CPI按年才會出現明顯抬升。

第三，就業是最大的民生，就業目標略有增強，城鎮調查失業率從去年的「5.5%左右」下調至「5.5%以內」，城鎮新增就業繼續維持在1100萬人以上。經濟下行背景下就業壓力增大，其中農民工和年輕人就業問題較為突出。城鎮就業機會減少影響了農民工的流動，2020和2021年外出農民工人數佔比顯著下降，本地農民工人數佔比明顯上升。年輕人失業率仍然偏高，2021年12月16-24歲青年失業率為14.3%，高於整體失業率的5.1%。今年高校畢業生超過1000萬人。

第四，赤字率從去年的「3.2%左右」下調至疫情前水平的「2.8%左右」，有利於增強財政可持續性。赤字率下調不代表財政政策力度減弱，預計今年財政收入繼續增長，加之特定國有金融機構和專營機構依法上繳近年結存的利潤、調入預算穩定調節基金等，支出規模比去年擴大2萬億元以上，可用財力明顯增加。

第五，「雙碳」和「能耗雙控」目標更加實事求是，避免中長期目標執行短期化，避免運動式。報告明確指出：「能耗強度目標在『十四五』規劃期內統籌考核，並留有適當彈性，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。」

03、財政政策：提升效能、更加精準和可持續，收入端大規模精準減負、支出端側重民生和科技創新等

1、突出體現了系統思維、以人民為中心的發展理念和社會主義制度的優越性

百年未有之變局和世紀疫情的極不平凡形勢，對治國理政和理財能力提出了新的更高要求，越發強調系統性思維、結構性思維和底線思維，越發強調財政要服從和服務於國家戰略。2022年的財政政策安排充分體現了上述變化。

一是體現了系統思維和多目標平衡的理財能力。第一，實現穩增長與防風險、發展與安全的平衡。2022年穩增長是財政工作的重要目標，財政支出突出「穩字當頭、穩中求進」，但同時堅持對赤字率和專項債的安排要考慮政府槓桿率的穩定，不能過快推升宏觀槓桿率，適度的逆周期調節為未來跨周期調節留足空間。在財政緊平衡的背景下始終堅持嚴控隱性債務和嚴肅財經紀律，避免出現收過頭稅等不利於市場預期改善的行為。第二，實現立足當前和着眼長遠、短期經濟社會穩定和長期經濟內生增長能力的平衡。穩基建尤其是新基建，是財政實現穩投資和穩經濟的重要抓手，短期有利於穩增長，長期有利於提高經濟運行效率；同時，通過削減非急需非必要支出，保障科技、教育等支出，有利於增強自立自強能力，有利於促進人口紅利轉向人才紅利。

二是體現了以人民為中心的發展理念。中央部門支出繼續負增長，而且政府過緊日子不是短期的應對措施，而是必須長期堅持的方針政策。同時，與之形成鮮明對比的是，民生福利支出持續增加；積極鞏固脱貧攻堅成果、銜接全面推進鄉村振興，守住不發生規模性返貧的底線。黨政機關特別是中央機關帶頭厲行節約，把錢省下來用於支持民生和市場主體。

三是體現了社會主義制度的優越性。充分盤活國有資產，解決減稅降費、保證支出強度和保持政府槓桿率總體穩定的矛盾。減稅降費、保證支出強度、保持政府槓桿率總體穩定三者難以同時實現，但是中國社會主義制度和公有制的經濟背景提供了解決思路，通過從特定國有金融機構和專營機構依法上繳利潤解決收支矛盾。

2、2022年財政政策的特徵：提升效能、更加精準和可持續

中國已連續13年實施積極的財政政策，積極財政政策的內涵在拓展，實施方式在逐步豐富，效果在逐步完善。判斷財政政策的積極程度不能僅僅看赤字率、赤字規模，還要看是否滿足經濟社會形勢的需要、財政統籌能力是否提高、支出方向是否優化以及支出效能和績效是否提高。總體上看，2022年的赤字率、赤字規模、專項債仍有較大規模，財政仍是積極的；支出方向和實施方式均在落實「提升效能、更加精準和可持續」的要求。

一是積極的財政政策主要體現為支出強度上升和效能提高。第一，今年預算的赤字率定為2.8%左右，較2020和2021年有所下降，赤字規模達到3.37萬億元，較去年減少2000億元，專項債與去年持平，在歷年中仍屬於較高水平。第二，支出增速預計為8.4%，高於去年的0.3%，意味着支出規模有保證，支出強度較高。第三，今年尤其重視通過全面加強績效管理以及與其他政策協同發力，提高效能，單位財政資金使用的效率和效果提高。

二是財政資源統籌能力提高，四本預算的銜接增強。第一，增加國有金融和特定專營機構利潤上繳較大程度支持了減稅降費。如果沒有該筆資金，則赤字規模要同等幅度擴大，相當於赤字率要增加約1個百分點。第二，從政府性基金、國有資本經營預算分別調入一般公共預算。

三是大力度推進組合式減稅降費，退稅減稅並舉，更加精準助企紓困，激發市場活力。第一，持續優化政府與市場的關係，企業和居民稅負持續下降。在「十三五」以來的六年間已累計新增減稅降費超8.6萬億的基礎上，今年明確提出減稅降費力度只增不減，減稅退稅規模高達2.5萬億元。通過持續減稅降費，中國宏觀稅負持續下降，2021年一般公共預算收入/GDP為17.7%，僅相當於2006年的水平；稅收收入/GDP為15.1%，較2012年的高點下降3.6個百分點。第二，今年更加精準發力，主要聚焦製造業高質量發展、中小微企業紓困和科技創新，分別對應促進高質量發展、呵護吸納就業的主體和加快構建新發展格局。其中，增增值稅留抵退稅尤其利好初創型科技企業，主要覆蓋製造業、科研和技術服務、生態環保、電力燃氣、交通運輸等行業，預計全年留抵退稅約1.5萬億元，退稅資金全部直達企業；科技型中小企業企業研發費用加計扣除提高到100%，有利於縮小科技研發強度和日美韓德等的差距。

四是統籌需要和可能安排財政支出，嚴控隱性債務，增強財政可持續性。2022年在安排財政支出時，根據輕重緩急做出調整，保障和改善民生建立在發展的基礎上，而非依賴負債。地方政府不做難以實現的民生承諾，不過早透支財政空間。2022年新增政府債務規模較去年下降。嚴控地方增量隱性債務，支持有序化解存量隱性債務，建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現債務人、債權人合理分擔風險，推動融資平台公司市場化轉型。健全監督問責機制。

五是大規模提高轉移支付，常態化制度化直達機制，助力地方「三保」。越基層的地方政府越是直接面對市場主體，「三保」的能力和執行情況直接影響企業和居民的獲得感。今年中央繼續壓減本級支出，保地方支出，其中轉移支付就是關鍵因素，今年中央對地方轉移支付規模近9.8萬億元，按年增長18%，為多年來最大增幅。今年進一步擴大直達資金範圍，有利於提高管理效能和資金效益。

六是支出結構優化，支出節奏靠前。近年來財政支出結構持續從基建轉向民生，從對物的投資轉向對人的投資，這有利於通過人力資本投資的均衡化實現共同富裕，同時有利於解決後顧之憂進而提高消費傾向。財政下達專項債額度、專項債發行及投向節奏均快於去年，積極落實中央提出政策要「靠前發力」，進而與其他政策一道提振預期。

七是堅持服務國家重大戰略，推動經濟社會大局穩定、助力新發展格局與高質量發展。從預算報告的各項重點支出看，指向經濟社會穩定、科技創新、鄉村振興、防範化解風險等方面。第一，中央預算內投資、地方專項債將直接拉動基建投資；鄉村振興有利於提高居民消費能力，進而促進消費提升。第二，對科技企業的減稅降費和科技投入均有利於優化供給結構、提高供給水平，從供給端助推新發展格局。第三，提高發展的安全性，防範化解風險。

綜上，財政通過收入端精準減負、支出端有保有壓，服從和服務於國家戰略，必將有力有效地推動經濟社會發展穩中求進。

04

NEWS

貨幣政策：「寬貨幣」到「寬信用」，充分發力、精準發力、靠前發力

報告指出：「加大穩健的貨幣政策實施力度。發揮貨幣政策工具的總量和結構雙重功能，為實體經濟提供更有力支持。擴大新增貸款規模，保持貨幣供應量和社會融資規模增速與名義經濟增速基本匹配，保持宏觀槓桿率基本穩定。……進一步疏通貨幣政策傳導機制，引導資金更多流向重點領域和薄弱環節，擴大普惠金融覆蓋面。推動金融機構降低實際貸款利率、減少收費，讓廣大市場主體切身感受到融資便利度提升、綜合融資成本實實在在下降。」

當前中國經濟發展面臨需求收縮、供給衝擊、預期轉弱三重壓力，外部環境面臨疫情、通脹和發達經濟體貨幣政策調整三大不確定性，穩健的貨幣政策要加大跨周期調節力度，發揮好貨幣政策工具的總量和結構雙重功能，注重充分發力、精準發力、靠前發力。

去年底以來，「寬貨幣」政策陸續出台。12月央行降準0.5個百分點，釋放長期資金約1.2萬億元，引導金融機構跨周期做好年底和下年初信貸安排，實現1月信貸社融「開門紅」；12月下調支農支小再貸款利率0.25個百分點，1月下調1年期MLF和7天期OMO利率10個BP；12月以來推動1年期和5年期以上LPR分別下行15和5個BP，引導企業貸款利率下行，2021年全年企業貸款加權平均利率降至改革開放四十多年來最低水平。

穩健的貨幣政策既不能「大水漫灌」，又要滿足實體經濟合理有效融資需求，着力加大對重點領域和薄弱環節的金融支持，實現總量穩、結構優的較好組合。

一要保持貨幣信貸總量穩定增長。完善貨幣供應調控機制，保持流動性合理充裕，引導金融機構有力擴大貸款投放，增強信貸總量增長的穩定性，保持貨幣供應量和社會融資規模增速同名義經濟增速基本匹配，保持宏觀槓桿率基本穩定。1月18日，央行在新聞發布會上表示：「2021年末，宏觀槓桿率為272.5%，比上年末下降7.7個百分點。五個季度宏觀槓桿率下降，為未來貨幣政策創造了空間，槓桿越低空間越大。」

二要保持信貸結構穩步優化。結構性貨幣政策工具積極做好「加法」，落實好支持小微企業的市場化政策工具，用好碳減排支持工具和支持煤炭清潔高效利用專項再貸款，引導金融機構增加對信貸增長緩慢地區的信貸投放，精準發力加大對小微企業、科技創新、綠色發展的支持力度。

三要促進降低企業綜合融資成本。健全市場化利率形成和傳導機制，發揮貸款市場報價利率改革效能，穩定銀行負債成本，引導企業貸款利率下行。

四要保持人民幣匯率在合理均衡水平上基本穩定。以我為主，以市場供求為基礎，增強人民幣匯率彈性，發揮匯率調節宏觀經濟和國際收支自動穩定器功能，加強跨境資金流動宏觀審慎管理，強化預期管理，引導市場主體樹立「風險中性」理念，處理好內部均衡和外部均衡的平衡。

五要統籌做好重大金融風險防範化解工作。堅持底線思維，增強系統觀念，遵循市場化法治化原則，健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系，設立金融穩定保障基金，構建防範化解金融風險長效機制。

05、促進消費和擴大有效投資，增強經濟內生增長動能

報告指出：「推動消費持續恢復。多渠道促進居民增收，完善收入分配製度，提升消費能力。」相較去年，今年明確提出了「繼續支持新能源汽車消費，鼓勵地方開展綠色智能家電下鄉和以舊換新」等積極的促消費舉措。

新一輪促消費政策發力，疊加「共同富裕」政策落實落細，有望撬動儲蓄釋放，提振消費。

第一，促進綠色消費，推動新能源汽車、智能家電等消費品下鄉，積極開展相關促銷活動。近期地方兩會部署中，遼寧、江西、雲南等地都明確提出開展綠色消費產品下鄉活動。

第二，打造消費新場景新業態，支持直播電商、智慧零售、首發經濟、夜間經濟、免退稅經濟、品牌經濟、互動消費、沉浸式消費等發展。報告明確指出「推動線上線下消費深度融合，促進生活服務消費恢復，發展消費新業態新模式」。

第三，改善消費環境。例如健全城市、社區商業配套設施，舉辦「購物節」等。

第四，規範對服務業的疫情防控要求，尤其是餐飲、住宿、零售等行業。報告明確要「科學精準處置局部疫情，保持正常生產生活秩序」，「餐飲、住宿、零售、旅遊、客運等行業就業容量大、受疫情影響重，各項幫扶政策都要予以傾斜，支持這些行業企業挺得住、過難關、有奔頭。」2月18日，國家發改委等14個部門印發《關於促進服務業領域困難行業恢復發展的若干政策》，明確指出「不得非經流調、無政策依據對餐廳、商超、景區景點、電影院及相關服務業場所等實施關停措施、延長關停時間」。

報告還指出要「積極擴大有效投資」。相較去年「擴大有效投資」的表述增加了「積極」兩字，表明今年利用投資穩增長的強烈意願，需要「切實把投資關鍵作用發揮出來」，聚焦補短板重點領域，避免無效和低效投資。

同時報告指出「圍繞國家重大戰略部署和『十四五』規劃，適度超前開展基礎設施投資。建設重點水利工程、綜合立體交通網、重要能源基地和設施，加快城市燃氣管道等管網更新改造，完善防洪排澇設施，繼續推進地下綜合管廊建設。」

第一，基建投資將成為穩增長的重要抓手。報告指出：「要用好政府投資資金，帶動擴大有效投資。今年擬安排地方政府專項債券3.65萬億元。強化績效導向，堅持『資金跟着項目走』，合理擴大使用範圍，支持在建項目後續融資，開工一批具備條件的重大工程、新型基礎設施、老舊公用設施改造等建設項目。」目前看，一季度專項債發行明顯提速。截至2月28日，已發行專項債8775億元，提前批額度1.46萬億有望在一季度基本發行完畢。同時，重大項目加速上馬，新老基建齊發力。2月5日，國家發展改革委有關負責人表示，適度超前開展基礎設施投資，紮實推動「十四五」規劃102項重大工程項目實施。推進新型基礎設施建設，加大對傳統產業向高端化、智能化、綠色化優化升級的支持力度。

第二，加大保障性住房建設和老舊小區改造力度。今年已有多個省份在2022年工作部署中明確了全年籌建保障性住房、公租房、棚户區改造、老舊小區改造等方面的量化指標。此外，多地放鬆地產調控政策，銷售端有望回暖並帶動投資端企穩。

第三，製造業投資在政策支持下有望接棒傳統投資。兩條主線相對明確，一是數字經濟高速發展，「東數西算」工程實施，將擴大大數據、雲計算、數據中心等相關產業鏈投資。據央視測算，「十四五」期間，「東數西算」工程每年將新增4000億元以上相關投資。二是能源體系再造將引發產業鏈下游製造業企業設備更新和技術改造，進而擴大投資。

06、房住不炒基調未變，因城施策框架下各地將適度放鬆調控，加大長租房和保障性住房建設力度

報告指出：「堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，探索新的發展模式，堅持租購併舉，加快發展長租房市場，推進保障性住房建設，支持商品房市場更好滿足購房者的合理住房需求，穩地價、穩房價、穩預期，因城施策促進房地產業良性循環和健康發展。」

整體看，今年報告依然延續了「房住不炒」的基調，但穩增長壓力下，多地在因城施策框架內實質性放鬆調控，房地產市場將逐步企穩。去年下半年以來，在政策密集調控下房地產市場遇冷，銷售、投資增速相繼轉負。房地產鏈條對經濟影響巨大，穩增長壓力下，中央經濟工作會議明確要求，滿足購房者的合理住房需求，因城施策促進房地產業良性循環和健康發展。隨後，多地開始放鬆調控政策。

一是滿足房企合理融資需求。住建部出台《全國商品房預售資金監管的意見》，超出監管額度的資金可供房企提取使用。同時，央行明確保障性租賃住房項目有關貸款將不納入房地產貸款集中度管理。二是下調房貸利率。1月央行下調政策利率，帶動5年期LPR下降5個BP。部分地方在此基礎上進一步下調加點，例如廣州首套、二套房利率均下調20BP。三是降低房貸首期比例，部分城市調整認房認貸標準。例如，菏澤、贛州、重慶部分銀行首期比例降至20%。鄭州市改變了認房認貸的標準，根據鄭州此前的規定，有貸款記錄的購房者新購住房首期比例為60%，根據最新文件內容，已還清貸款的購房者新購住房首期比例將降至30%。四是放鬆公積金貸款條件，提高公積金貸款額度，如南昌、株洲等。五是加強購房補貼和貸款貼息。

因城施策框架下，各地房地產調控政策將出現分化。三四線樓市偏冷的城市或將陸續出台積極政策，穩定當地房地產市場。一線城市及部分熱點二線城市調控不會太過放鬆，保障性租賃房建設將是政策發力方向。一線城市若大規模放鬆調控，可能再度引燃投資氛圍，推升房價，不僅對政策定力產生影響，也會帶來新的風險。一線及熱點城市普遍面臨供給不足的問題，加強大城市的保障性租賃住房供給，緩解新市民青年人等群體住房困難將是今年的重點工作。住建部2022年年度會議提出增加保障性租賃住房供給，以人口淨流入的大城市為重點，全年籌建240萬套。

在「房住不炒」的政策大環境下，未來房地產公共屬性化特徵將更加明顯，居住屬性和公平性將居於首位。與此同時，城市間政策分化將更加顯著，房地產金融政策將精準收放，既要支持居民自住及改善性購房消費，支持房企合理融資需求，更要堅決遏制房地產「過度金融化」問題死灰復燃。全國平均水平上，房地產行業很難出現前幾輪的全面上漲，房價將趨於平穩化。3月2日，銀保監會主席郭樹清在國辦新聞發布會上表示「去年房價下降，房地產的泡沫化、貨幣化的問題發生了根本性的扭轉」「但是我們不希望調整得太劇烈，對經濟影響得太大，還是要平穩的轉換。」

07、「雙碳」工作更加穩妥有序，協調好綠色與發展

報告指出「有序推進碳達峰碳中和工作。落實碳達峰行動方案。推動能源革命，確保能源供應，立足資源稟賦，堅持先立後破、通盤謀劃，推進能源低碳轉型。」

與去年相比，今年工作更強調「雙碳」工作的節奏，穩步推進又兼具一定靈活性。報告明確：「能耗強度目標在『十四五』規劃期內統籌考核，並留有適當彈性，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。」同時「對國家重大項目要實行能耗單列」「推動煤電節能降碳改造、靈活性改造、供熱改造」「推動能耗『雙控』向碳排放總量和強度『雙控』轉變」。

「雙碳」工作更加穩妥有序，先立後破，安全降碳是「雙碳」戰略堅守的底線。自去年提出「紮實做好碳達峰、碳中和各項工作」，優化產業和能源結構成為重點工作。然而在實際落實過程中，一些地方和行業採取「運動式減碳」的方案，一刀切控制能源消費，嚴控新增煤炭產能，不切實際壓減煤炭生產和消費，引發了顯著供給衝擊，導致煤炭價格飆升、火電企業虧損、多地拉閘限電。去年底，中央經濟工作會議明確提出「要正確認識和把握碳達峰碳中和，但不可能畢其功於一役」。

在此基調下，政策延續糾偏，考核機制更加科學。2022年2月7日，工信部、發改委、生態部聯合發文，將鋼鐵行業碳達峰時間推遲5年至2030年。同時，各地在「雙碳」政策執行層面都更加審慎，山西省將有序推進煤礦產能核增，依法合規釋放先進產能，保障國家能源安全。內蒙古將強化煤炭應急產能儲備，做好煤炭保供工作，預計限電限產影響工業生產的情況大概率不會再次發生。未來政策將更多立足於中國以煤為主的基本國情，以煤炭清潔高效利用為抓手，增加新能源消納能力，推動煤炭和新能源優化組合。

「雙碳」「1+N」政策體系持續完善，碳減排專項支持工具將集中發力。去年10月，《中共中央 國務院關於完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》相繼發布，「1+N」政策體系中的「1」被明確。在此之上，相關行業、領域的政策也在不斷被完善，重點行業節能降碳規劃持續出台，碳達峰路徑更加清晰。工信部《「十四五」原材料工業發展規劃》提出「制定石化化工、鋼鐵、有色金屬、建材等重點行業碳達峰實施方案」，嚴格產能置換、節能降碳改造、增加清潔能源使用等是減排的主要方式。發改委、工信部等4部門聯合發布《高耗能行業重點領域節能降碳改造升級實施指南（2022年版）》明確指出，高耗能行業的17個重點領域2025年能效基準水平以下產能比例基本清零。與此同時，去年報告提出的碳減排支持工具已正式落地，利率較支農支小再貸款更低，2022年碳減排支持工具將進一步發力。在政策工具的統籌規劃下，光伏、風能、氫能等可再生能源以及新型電網相關領域的綠色投資或將成為經濟發展的「新引擎」。

08、全面實行股票發行註冊制，制度建設進一步加速

報告指出「全面實行股票發行註冊制，促進資本市場平穩健康發展」，相較去年的「穩步推進註冊制改革」，今年註冊制的範圍將進一步擴大至主板市場，相關制度建設也成為資本市場建設的主線。

註冊制凝聚了統一的改革共識，改革成效斐然，市場生態日趨優化。從科創板到創業板，再到2021年新設北交所，中國註冊制改革不斷深入，牽動了資本市場基礎制度的全面改革，取得了諸多成效。一是發行審核市場化，提高了直接融資佔比以及融資的時效性。二是發行上市標準更加多元，增強了市場的包容性，進一步完善了多層次資本市場體系。科創板、創業板、北交所的錯位競爭、有序銜接，極大地適應了不同企業不同發展階段的融資需求，推動了要素資源向科技創新領域集聚。截止2021年底，科創板、創業板、北交所共402家公司首發上市，籌資規模3579.45億元，其中新一代訊息技術、生物醫藥、高端裝備製造等戰略性新興產業的企業佔絕大多數。三是交易制度更加靈活，金融工具更加多樣化，增強了市場價值發現功能。四是訊息披露制度更加嚴格，進一步夯實了中介結構責任，提高了上市公司質量，市場更加規範化、透明化、法治化。五是退市機制更加完善，市場優勝劣汰功能逐步顯現。六是法律制度更加健全，證券違法違規的成本持續上升。

2022年，為實現「全面實行股票發行註冊制」，全要素、全鏈條的改革將加速推進，具體發力方向如下：

第一，突出主板改革這個重中之重，提高上市公司質量、健全退市機制等仍是重要抓手。滬深兩市的主板上市公司佔比超七成，投資者上億，涉及規模龐大的投資產品，利益牽涉廣，配套制度建設至關重要。證監會於2月25日發布《關於完善上市公司退市後監管工作的指導意見》的徵求意見稿，旨在強化退市程序銜接，完善退市公司監管體制。一方面，明確了責任機制，由主辦券商驅動退市企業進入全國股轉進行掛牌轉讓。另一方面，在持續監管方面，已按要求進行訊息披露的退市企業，如果符合條件，可以申請重新上市或在全國股轉系統掛牌。質量較低的企業則通過破產清算等方式從退市板塊徹底出清，一退到底。

第二，科創板、創業板、北交所的基礎制度將持續優化，產品創新提速。證監會已就《關於在上海證券交易所設立科創板並試點註冊制的實施意見》徵求意見，科創板將在競價交易基礎上，待條件成熟時引入做市商機制。混合交易制度在科創板、北交所的實施或正在提速，同時T+0交易的可行性、實施路徑也在加速論證。此外，北交所今年或將推出北證指數，相應的指數產品將隨指數設立而不斷豐富，建議對關注相關ETF，同時北交所債券市場的完善也值得關注。

第三，為保證註冊制改革平穩推進，穩市場運行、穩預期的政策將加大力度。一是持續推進長期資金入場，實現投融資總體平衡和協同發展。二是加速化解金融風險，完善相關機制。包括穩妥化解債券違約風險，完善市場化法治化債券違約處置機制；穩步推進私募基金風險分類整治，對「偽私募」「偽金交所」、多種偽財富管理等開展專項整治消除監管真空。三是穩定市場預期。證監會2022年工作部署明確指出要加強宏觀研判和政策協調，健全風險預防預警處置問責制度體系。同時多推出有利於穩增長、穩預期的政策措施，慎重出台有收縮效應的政策，防止個體正確、合成謬誤。

此外，報告指出：「完善民營企業債券融資支持機制」。預計交易所場內債券市場以及銀行間場外市場的相關制度將加速完善，一方面更好支持科技創新型民營企業發展，另一方面有利於更好應對民營房企面臨的風險。

09、支持和引導資本規範健康發展，反壟斷和防止資本無序擴張

報告指出：「深入推進公平競爭政策實施，加強反壟斷和反不正當競爭，維護公平有序的市場環境。」

部分網路平台存在擠佔小微企業生存空間、破壞市場公平競爭、制約市場創新活力、侵害消費者權益等行為。2021年，國家層面對平台經濟和網路行業的反壟斷深入推進，出台《關於平台經濟領域的反壟斷指南》，並陸續對阿里巴巴、美團等企業進行反壟斷調查和行政處罰。2021年11月，國家反壟斷局正式掛牌成立。12月中央經濟工作會議提出「要為資本設置『紅綠燈』，依法加強對資本的有效監管，防止資本野蠻生長」。2022年初，國家市場監管總局集中發布13起違法實施經營者集中行政處罰案例，涉及阿里巴巴、B站等頭部網路企業。

報告再次指出「要正確認識和把握資本的特性和行為規律，支持和引導資本規範健康發展。」延續了中央經濟工作會議的基調，要為資本設置「紅綠燈」，依法加強對資本的有效監管，防止資本野蠻生長。

一方面，設置「綠燈」是為了發揮資本作為生產要素的積極作用。不僅有利於引導督促企業服從黨的領導，服從和服務於經濟社會發展大局，鼓勵支持企業在促進科技進步、繁榮市場經濟、便利人民生活、參與國際競爭中發揮積極作用，還有助於穩定微觀主體預期與信心。

另一方面，「紅燈」意在劃定邊界、加強規範，強調資本應有所為、有所不為。依法加強對資本的有效監管，完善市場準入、行業監管、公平競爭等法律制度，築牢社會主義市場經濟有效運行的體制基礎，能夠為各類資本、各個行業規範健康發展提供更為牢固的保障。尤其對涉及能源安全、糧食安全、金融穩定的敏感領域融資併購活動從嚴監管。

資本創造價值和野蠻生長都源於其逐利性，哪一面是主流，關鍵在於是否能正確而有效地引導資本的行為。在社會主義市場經濟條件下，正確認識和把握資本的特性和行為規律，能揚長避短、趨利避害，在防止資本野蠻生長的同時充分發揮其積極作用，為經濟持續健康發展注入強勁動力。

10、持續推動基本公共服務均等化，紮實推進共同富裕

報告指出：「紮實推進共同富裕，不斷實現人民對美好生活的嚮往。」

當前中國經濟發展更加重視公平，公平分配不僅能促進經濟發展，而且也是發展的目標。共同富裕是社會主義的本質。共同富裕意味着收入分配、財富分配更加公平，更重要的是實現起點公平，尤其是人力資本投資的公平，這需要促進基本公共服務均等化。當前醫療、教育和養老等基本公共服務在城鄉間、區域間、群體間的差距顯著，尤其是農村基礎教育、醫療衛生、養老服務等一直較為薄弱，農民、新市民的基本公共服務有待加強。

教育方面，報告強調要「促進教育公平與質量提升，中國有2.9億在校學生，要堅持把教育這個關乎千家萬户和中華民族未來的大事辦好」。今年將持續推動義務教育優質均衡發展和城鄉一體化，加強鄉村教師定向培養、在職培訓與待遇保障。高校招生繼續加大對中西部和農村地區傾斜力度。

醫療方面，報告明確「提高醫療衛生服務能力」。包括推動基本醫保省級統籌；推進藥品和高值醫用耗材集中帶量採購，確保生產供應；深化醫保支付方式改革，加強醫保基金監管；逐步提高心腦血管病、癌症等疾病防治服務保障水平，加強罕見病用藥保障；推動優質醫療資源向市縣延伸，提升基層防病治病能力，使群眾就近得到更好醫療服務等等。

此外，報告在社保、養老、殘疾人服務方面也做了積極部署。

去年底中央經濟工作會議提出，實現共同富裕目標是一個長期的歷史過程，首先要通過全國人民共同奮鬥把「蛋糕」做大做好，然後通過合理的制度安排把「蛋糕」切好分好。這也意味着優化和改革分配製度並非一蹴而就，更不可能單兵作戰。未來中國將站在全局的視角，統籌推動財稅制度、資本市場、房地產、教育、養老等領域的全面改革，盡力而為、量力而行，完善公共服務政策制度體系，切實提升居民收入獲得感，優化宏觀收入分配格局。

共同富裕的路線更加明確，共同富裕行動綱領或將加速出台。共同富裕是社會主義的本質要求，也是中國老百姓的共同期盼，更是中國共產黨的莊嚴承諾。十四五規劃明確指出要「紮實推動共同富裕」，共同富裕作為頂層戰略凝聚了越來越多的共識。今年有14個省區市的政府工作報告明確將「共同富裕」作為重點工作任務之一。2月17日，國家發改委表示，將推動制定出台《促進共同富裕行動綱要》，構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排。

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積極應對人口老齡化，提高生育率，落實基本養老保險全國統籌，加速構建養老保障體系第三支柱，加強對婦女兒童的保護

報告指出：「穩步實施企業職工基本養老保險全國統籌。繼續規範發展第三支柱養老保險。」「完善三孩生育政策配套措施，將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除，發展普惠托育服務，減輕家庭養育負擔。」

當前中國人口形勢呈現老齡化加速、少子化普遍、出生率下降等特點。人口是經濟發展的基礎和根本目的，事關供給、需求和創新活力，有必要降低生育養育教育成本、提高生育養育意願，推動人口出生率企穩回升。統計局數據顯示，2021年全國出生人數1062萬人，按年下降11.5%，人口自然增長率為0.34‰，2022年或將由正轉負；65歲以上人口占比14.2%，較上年提升0.7個百分點，超過了14%的深度老齡化國際通行劃分標準。

2022年，中國仍將持續完善生育、養老配套政策，積極應對人口老齡化，具體包括三個方面：

第一，落實三胎政策、延長生育假期、完善生育支持措施、推動建立普惠托育服務體系，多措並舉施行生育鼓勵政策。2021年底以來，多地出台新的生育政策，今年還將持續優化，具體涉及以下方面：一是延長產假、生育假、夫妻雙方享受育兒假等，二是發放生育津貼或補貼金，三是參保女職工生育三孩的費用納入生育保險待遇支付範圍，四是推動建立普惠托育服務體系，鼓勵和引導社會力量興辦托育機構。未來仍需要破除陳規陋習構建新型婚育文化，完善女性就業權益保障，由政府、社會合理分擔企業、家庭面臨的生育成本。同時，加強保障非婚生育的平等權利。

第二，延遲退休等應對老齡化的人口政策加速推進。根據《「十四五」規劃和2035年遠景目標綱要》，中國將按照「小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧」等原則，逐步延遲法定退休年齡。2022年3月1日，江蘇省已開始實行彈性退休方案，「經本人申請、用人單位同意，參保人員可推遲退休，推遲退休的時間最短不少於一年」。

第三，落實養老保險全國統籌，發揮養老保障體系中第二、三支柱的重要作用，實現中長期養老資金的多層次積累。十四五規劃提出為促進基本養老保險基金長期平衡，要實現基本養老保險全國統籌。企業職工基本養老保險全國統籌工作已於今年1月1日正式實施。從全國層面來統籌調劑企業職工基本養老保險基金，將經濟發達省市的結餘安排至收不抵支的省市，將有利於平滑各省市的差異，保障部分地區的社保水平，確保全國各地區能按時足額髮放養老金。

但是，全國統籌可緩解各地社保缺口不平衡的短期問題，隨着老齡化問題日益突出，未來各省市養老負擔將逐步加重，經濟發達地區可能也將面臨養老金缺口問題。以浙江省為例，2012年浙江省老年人口撫養比為11.1%，2020年達18.1%，年均上漲幅度達0.9個百分點，養老負擔逐年加重。1962年是中國人口生育高峰和嬰兒潮開啟的一年，意味着從今年開始起，該部分人群將逐步退出勞動力市場，社保壓力凸顯。要通過發展第二、第三支柱，加大一般公共預算調入社會保險基金預算的力度，繼續劃轉國有資本充實社保基金等舉措逐步解決。

近期中國正加速構建養老保障體系第三支柱。基本養老保險是中國養老保障體系的第一支柱，在中國養老金總資產中佔據絕對主導地位，企業年金和職業年金、個人購買的商業健康保險和商業養老保險所代表的第二和第三支柱佔比較低。國務院發布的《「十四五」國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》明確提出，支持商業保險機構開發商業養老保險；鼓勵金融機構開發符合老年人特點的養老金融產品。2022年3月1日開始，中國專屬商業養老保險試點區域擴大到全國範圍，在原有6家試點保險公司基礎上，允許養老保險公司參加試點。此外，3月2日銀保監會主席郭樹清在新聞發布會上提出，「養老儲蓄試點即將啟動，面向中低收入人群的商業養老金業務也正在抓緊籌備」。

此外，報告首次提出「嚴厲打擊拐賣婦女兒童犯罪行為，堅決保障婦女兒童合法權益。」相較去年「保障婦女、兒童、老年人、殘疾人合法權益」的提法指向性更加明確。回應了社會關注的熱點，對人口下行、性別失衡、貧富分化背景下社會滋生的「不良」「不法」問題表達了明確的立場和態度，反映了對民生的重視，更傳達了「人民至上」的理念。