林毅夫：解決地方債問題建議調整財政政策

兩會來臨，《中國經營報》記者就中國經濟發展趨勢，金融體制改革等相關問題，對全國政協委員、北京大學新結構經濟學研究院院長、國家發展研究院名譽院長林毅夫進行專訪。林毅夫認為，2019年到2035年，我國仍還有8%的增長潛力，目前來看，產業結構升級、新經濟發展、新能源、基礎設施建設等方面，均存在較大的投資和增長空間，要對中國經濟有信心。

談到金融體系改革，林毅夫建議金融結構方面，應進一步推進中小銀行發展，對中小銀行匹配更為合適的監管規則；金融價格方面，應逐步放開儲蓄利率限制。同時，談及地方金融業發展，林毅夫表示，各地不應盲目追求金融業的絕對發展，應以實體經濟的金融需求為準，否則容易造成金融抑制或者金融泡沫，適得其反。

針對地方隱性債務問題，林毅夫建議修改財政制度，允許地方政府在一定條件下可有赤字財政，緩解期限錯配問題。

《中國經營報》：2022年開端，你推出兩本著作——《中國經濟的前景》、《論中國經濟的發展》，你認為，中國經濟從2020年到2035年仍然還有8%的增長潛力。新時期，中國經濟的引擎在哪兒？

林毅夫：今年我的提案主要圍繞「穩增長」。我個人認為，中國經濟發展仍有較大潛力，要對中國經濟有信心。首先，我國傳統產業方面有較大的追趕空間。如果參加全世界最大的法蘭克福工業展，就會看到我國傳統產業與發達國家的差距，差距意味着存在產業升級、技術創新空間。

面臨產業升級，我國仍具有較大引進消化吸收再創新的空間，相對成本較低。可以看到，發達國家長期以來的經濟平均增長速度一般在3%-3.5%之間，但我國改革開放後，經濟連續40多年實現超過9%的增長，重要原因之一就是我國合理利用「後來者優勢」，即利用和發達國家的產業技術的差距，作為技術創新、產業升級來源。

其次，我國在新經濟方面也具有較大的發展潛力。從獨角獸數量看，2019年全世界494家獨角獸企業，其中，中國206家，美國203家；2020年全球586多家獨角獸企業，其中，中國227家，美國233家，兩國不相上下。新經濟有很多創新空間，中國具有世界最大的市場，數字產業化具備優勢。

目前，我國正在逐步發展5G通信，建設相關基站。可以看到，過去4G網絡的發展建設，創造了大量新機會。而5G通信的落地，亦將是新經濟發展的重要引擎。

最後，基礎設施方面我國仍有發展空間。當經濟周期下滑，政府財政政策支持投資，而基礎設施、環境等領域均是重要的投資方向。

《中國經營報》：「西天取經解釋不了中國的新經濟現象」，你認為，相對發達國家，我國目前更合適的金融安排是地區性的中小銀行。近幾年，中小銀行一定程度上出現合併潮，在你看來，我國中小行如何實現科學發展？

林毅夫：金融應服務實體經濟，這是其核心功能。而從實體經濟特性看，我國絕大多數生產活動來自農業，以及微型、中小型製造業和服務業，從數據來看，我國中小微企業貢獻了約50%的政府稅收、60%的GDP，還有更多的就業和創新。但實際上，它們大多數不能得到大型銀行、股票市場、風險資本的良好服務。匹配來看，更適合的金融安排是地區性中小銀行。

長期來看，從根本上緩解中小企業的融資約束，關鍵在於改善銀行業結構，滿足中小企業對中小銀行的金融需求，發揮中小銀行善於甄別企業家經營能力的比較優勢，而不是通過行政干預要求大銀行服務於中小企業，這是新結構金融學關於最適宜銀行業結構的基本理論和政策主張。

推動中小行進一步發展，監管體系要跟上。目前，我國按照針對大銀行的《巴塞爾協定III》來進行監管，《巴塞爾協定III》主要適用於發達國家的金融制度安排，而我國作為發展中國家，必須意識到中小銀行的規模特徵、風險特徵與大型銀行均不同，兩個群體應區別監管，中小銀行的發展需要全新的監管規則、流程創新。

《中國經營報》：目前為止，我國金融體系基本仍是雙軌制，尚未完成從雙軌向市場並軌。你認為，下一步，金融體系改革的關鍵點是什麼？

林毅夫：目前，金融體系改革有兩個重點：一是金融結構改革，二是金融價格改革。

首先，我國目前的金融系統以大銀行和股票市場為核心，地區性中小銀行的數量分佈上不足。究其原因，這種安排其實是雙軌制改革所遺留的歷史產物。改革開放初期約80%的實體經濟都是國有企業，其中又以大型國企為主，它們大多違反比較優勢，缺乏自生能力，需要依靠着政府補貼。

改革開放恢復金融體系時，我國設立了以大銀行為主的金融體系，通過壓低資金價格來滿足大型國企的需要。20世紀90年代，國家逐漸開放股票市場，主要目的仍舊是幫助大型國企脱困。至此，我國就逐步確立了以大銀行和大股票市場為主的金融體系。雖此後歷經幾番改革，但未改變根本格局。

金融結構基本上是偏向於服務大企業，但是我國實際上有大量農户，微型、中小型企業的金融需求存在，金融結構需向後者傾斜，重點發展中小銀行。

金融價格方面，我國早期金融改革，為扶持大型國有企業，將貸款利率、儲蓄利率壓低，近年來貸款利率逐步放開，實現市場化，但儲蓄利率並未提高。一般西方發達國家的存貸款利息差最多是一個百分點，但在我國可以達到三個百分點甚至更高，二者不對等、不平衡。

下一步，我們應該放開儲蓄利率的限制，讓資金所有者得到應有的回報，這同樣有益於收入分配優化，是金融改革重點。

另外，對於戰略型產業的補貼，要更多運用財政而不是銀行的低價貸款，改革就是要使銀行貸款價格回歸一般市場水平。

《中國經營報》：近些年，我國結構性去槓桿取得明顯效果，2021 年末我國非金融企業部門槓桿率為 153.7%，比上年末低 8.0 個百分點。你認為，我國非金融企業槓桿率未來走勢是怎樣的？

林毅夫：長期看，槓桿率下降是趨勢。隨着經濟發展，企業規模越大，為其提供金融服務的主體將逐步從銀行機構轉向股票市場。因為當產業結構還不處於世界前沿時，企業所用的技術、所生產的產品、所銷售的市場均較為成熟穩定，如果行業符合比較優勢則其景氣度較高、增長前景穩定、資本投資回報率較高，此時產業中的企業會傾向於通過舉債的形式加槓桿。

隨着產業結構升級，向世界前沿轉型，企業所使用的技術、所生產的產品、所銷售的市場都面臨較高的不確定性，風險也隨之增加，此時產業中的企業會傾向於採取股權融資的方式以分散風險和降低利息費用，槓桿率亦隨之下降。

當然，經濟會周期性波動，當經濟下行時，需要貨幣政策支撐，大部分資金仍需通過銀行發放，流入企業及家庭單位，促使槓桿率抬高，但這是正常現象，當我國經濟恢復步入寬鬆期，企業利潤提高後償還負債，槓桿率自然會降低。

《中國經營報》：你認為地方政府隱性債問題應如何化解？

林毅夫：可以說，地方政府隱性債務是中國特色。因為按原有規定，我國地方政府不能有財政赤字，但推行逆周期財政政策時，實際主要是由地方政府經投資平台舉債來實現，這就造成地方隱性債務槓桿率升高。

但是，我國總債務率並不高，即使將地方投資平台債務全部計入，我國中央政府與地方政府債務佔GDP的比重，與其他國家相比仍不算高，更何況我國地方政府負債絕大多數用來投資基礎設施等，形成回報的資產，淨債務更低。

實際上，地方投資平台最大的問題是短債長投，基礎設施建設時間長，而銀行借款主要是短期貸款，導致期限不配套，解決這個問題，應給予制度配套。

前幾年，我國進行改革，允許中央政府代替地方政府發債，不計入地方政府負債，規避了地方政府不能財政赤字的問題。但從長期看，我認為應修改財政制度，允許地方政府在一定條件下可以有赤字財政，改善中國地方政府的發債機制，為其提供長期資金來源，緩解期限錯配的問題，只要經過合法程序即可。

《中國經營報》：近期各地區金融業「十四五」規劃陸續出爐，金融業成為地方經濟發展較熱門的選擇，資本市場能夠推動實體發展，但亦可能會產生金融泡沫，地方政府對此應如何判斷？

林毅夫：整體上看，隨着經濟發展，我國金融發展水平也會不斷得到提高。然而，一些處於類似發展階段的省市的金融發展差異依然很大。另外，一些經濟發展水平相對較低的省市，金融發展水平或相對更高。這一方面反映出一些地方金融相對滯後，另一方面也反映出一些地區金融過度發展。

金融雖然是盈利性強的賽道，但並不是所有地區都適合重點發展，金融業規模經濟大，相對集中，不能夠遍地開花。如果在不具備相應條件的地區過度發展金融業，大概率只會短期帶來虛假的經濟繁榮，長期來看註定產生風險並失敗。

因此，各地不應該追求金融業的絕對發展，應以實體經濟的金融需求為準，否則容易造成金融抑制或者金融泡沫。各地最適宜的金融結構安排，必須與特定發展階段的要素稟賦結構及其內生決定的產業結構相適應。可以採取新結構金融學的基本思路，以及五類產業因勢利導的操作方式來因地制宜地落實國家制定的金融支持實體經濟發展的大政方針。