高層到底怎麼決策? 一位中國國務院副秘書長的卸任後思考

政務工作中的學術思考

2004年我調到國務院研究室擔任副主任，我離開中國社會科學院赴任新崗位時，去向院裏一位老領導請教，請他指點如何做好新的工作。他看我躊躇滿志的樣子非但不鼓勵，還嚴肅地對我説「不能把新崗位視為展現你理論水平的舞台，你去是為中共中央國務院服務的，收起你的想法，認真虛心地看、聽、學和悟。」這個提醒相當程度上端正了我對新崗位的基本心態，算得上是給我上了「入職第一課」。2011年我又調任國務院副秘書長。行政工作經歷不是本書的重點，我也把握不好什麼能説什麼不能説。因此，我還是談一些與學術研究相關的體會和感悟吧。

1．高層的意願和意志非常重要

那種各方面完全達成一致的重要決策並不多，許多問題靠講理論講理念也不能彼此説服，因此在充分聽取各方面意見後要由高層定奪。改革開放較早時期的決策過程我知之甚少，但一些重要決策若沒有高層拍板決策，就難以突破理念和利益的障礙，也難以承擔相應的改革成本。

以近些年力度很大的環境保護措施為例，雖然惡劣環境事件不斷髮生，輿情反映各個方面的意見都很大，加快治理的訴求迫切。但真的要行動時，就有許多擔心和疑問，例如影響了經濟增長、增加了投入、承擔了過多的全球責任等。這些爭論各有道理和立場，道理還可以討論，但立場不容易改變，説理並不能解決分歧。況且學者們的觀點也不一致，前提和結論並不相同。

一方的觀點認為，嚴格的環境保護措施既無經濟效益也無社會公平，影響經濟效益好理解，影響社會公平的邏輯是：富人講究生活質量，窮人卻更需要增加收入，因此環境保護偏向富人的訴求。另一方的觀點則認為，環境保護既有公平也有效益，富人有辦法保護自己，例如只飲瓶裝水、只吃進口食品甚至移居等，而窮人只能承受污染的種種惡果。最終並不是爭議中的各方統一認識，而是最高層下決心必須解決嚴重的環境污染問題，做出了「綠水青山就是金山銀山」的判斷，此後嚴格的環保措施才能出台和有效實施。再如近幾年政府推動部門和地方「簡政放權、放管結合、優化服務」（簡稱放管服），然而多數審批權的持權者都認為其有存在的理由，放手會帶來新的問題。但高層領導認為政府管得太多、管得不當，消減了市場主體的發展能力和動力，這是當前的突出問題和主要矛盾，堅決推動，才使問題有了很大改觀。

2．試點是中國推動改革的重要辦法，也是中國公共管理模式的特色

在中國40年改革開放進程中，試點發揮了重要作用。如此重視試點，除了「尊重地方和基層的經驗、智慧和首創精神」這個基本理念外，還有以下幾方面的原因。第一，對新的制度或政策的實施效果還看不準，需要進行小範圍實測，觀察實效和完善改革方案。大部分試點都屬於此類。第二，表明此事僅在小範圍試行，有進退餘地，容易與持不同意見者達成妥協。第三，允許地方因地制宜推進改革。各地情況差距大，工作基礎不同，有些政策不一定適合所有地方，或者不能同時起步，就以試點的方式分批分期推進。例如近幾年的高考改革，需要地方有較好的工作基礎和教育佈局，因此就讓自願先改的省市先行試點。第四，有極少數試點是具體部門的「緩兵之計」，當改革呼聲很高，來自上下的壓力很大時，先説開始「試點」緩解壓力，再視情況決定後續政策。第五，還是在部門層面，有極少數試點是「設租」的一種方式。這種試點往往內置優惠政策，或者具有政績顯示度，部門有試點決定權，就會有地方前來「尋租」。

概括一下，試點能夠積累經驗、測試效果、突破障礙和緩衝壓力，是推進改革的有效途徑。試點中也存在一些問題，不過迄今不算主流。近幾年政府推進「放管服」力度很大，部門的權力消減了不少，極少數部門似乎有通過「試點」來「設租」的跡象，希望不要形成新的勢頭。

試點在中國改革進程中如此重要，但是，學者們對試點的分析研究相對較少。從理論分析角度看，試點效果好並不能得出大面積實施後的效果也同樣好的結論。例如，從局部試點到全局推開，是典型的市場均衡問題。小規模試點時改變的只是局部均衡，不會改變整個市場的性質，市場價格可以被視為固定不變。但是全面實行後必定會導致全面均衡的改變，從而影響市場價格或者要素供給的均衡，產生不同於小規模試點時的結果。比如，當小範圍試點「政府私人合作伙伴（PPP）」項目時，由於管理精細且關注度高，項目推進過程的可控性較好。而當大面積推開後，有可能出現嚴重的利益輸送或腐敗問題等。我本以為做這種「試點-推廣效果差異評價」的研究應該不少，但實際上卻很少能查到類似文獻。

3．學術界的意見有較強助推力

當多數學者有定見時，決策層往往會認真傾聽和對待。記得1999年起草十五屆四中全會國有企業改革文件時，研究機構和學者個人寫給起草組的研究報告、意見和建議有上百份，絕大多數都認為國有經濟改革必須有實質性進展，不應該在一般性行業中與其他類型企業相競爭。這個「意見包」對改革決策產生了重要影響。另外，有些情形相對少見，專業性強，相關部門感到對事態和特定處置措施的後果不太有把握，此時學者們分析透徹的專業性建議會起到重要作用。例如，有一段時間某種形態的學術誠信問題成為國內學術界的大問題，在國際上也造成不好的影響。但問題的性質和程度都不易判斷，相關部門一時沒有定論，甚至有「放過」的跡象。清華大學的薛瀾教授對問題做了深入分析，認為需要認真處理，並提出了工作建議，切實推動了相關工作。還有一種情形，就是當各方面呼聲很高，要求制定某種脱離實際、不可持續的福利政策時，經濟學家有時會提出質疑，這種意見也容易被決策者重視和接受。

近些年來，隨着信息公開程度的提高和網絡普及後公眾表達意見的渠道增多，學者們的意見經常受到批評質疑。例如在醫療改革過程中，不少經濟和社會學方面的專家不同意將基本保障水平定得高，不同意將報銷比例提得過高，就被批評為缺乏對患者的同情心。現在似乎有一種傾向，專家們表達觀點時更加謹慎和隱晦，或者用「兩方面」來平衡。記得有一個重要問題，幾位專家都有明確意見，但公開講時都講「兩方面」，我問他們的意見是「既要……，也要……」，還是「既要……，還要……」，或者是「既要……，更要……」，他們想了想説是「既要……，更要……」，由此表達了他們的傾向性。

不過，中國學者似乎較少做論證改革方案或政策效果的研究。然而這種研究很需要。確定了政策目標之後，需要檢驗多重目標是否彼此相容，或者實現這些目標的手段是否恰當和夠用等。記得2004年前後，劉遵義先生在《比較》雜誌上發過一篇關於社會保障改革不同方案的資金籌措和可持續性問題的論文，有比較詳細的數據測算。我當時正好在起草一個文件，有社會保障方面的內容，我把論文拿給一位領導看，他感嘆地説，要是這類研究多點就好了，我們都知道應該建立保障體系，但賬算不清楚就開始推動，不是負責任的態度。我擔任國務院副秘書長期間，聯繫教育、科技、醫改等問題，從很多學術研究成果中受到過啓發。但是，總體上看還是講道理多，詳細測算少。這種狀況在很大程度上影響了觀點的接受程度和實用性。

還有一種情形是，學者們提出一些相對「徹底」和「根本性」的重大建議時，問題看得透徹，思路和道理都正確。但是，決策者們還希望能看到對實施中可能碰到問題的分析和對實施成本的評估，把握好措施的輕重緩急。例如，現在有學者批評説，2008年國際金融危機爆發後，政府努力救助企業，使市場不能發揮淘汰過剩產能和落後企業的作用，導致問題積累。然而在當時，多國政府都有相似行為，國家之間有合作但更多的是博弈。既有「以鄰為壑」，也有「為己築壩」，為防止本國產業受影響而投人鉅額資金，導致了全球性的貨幣寬鬆。誰都知道這樣做有問題，但都希望讓本國企業續命而他國的企業首先倒下。當企業和銀行之間存在一個龐大的債務鏈時，政府必然擔心多米諾骨牌似的問題出現，難免讓「看不見的手」和「看得見的手」一起揮動。學者們當時和後來提出了許多建議，但比較完整、有測算、可操作、能避免最壞情形的方案並不多。當然，專家們道理講得透徹，也能產生重要甚至決定性的影響，這方面的例子也不少。

4．確定政府幹預是否合理並不容易

市場經濟和對外開放，是我們40年繁榮的源頭。中國經濟社會持續高速發展，快了就容易不穩，因此調控的必要性強於穩定發展的國家。特別是GDP競爭壓力下的地方政府，既有不當干預企業的行為，也有為企業賦能的動力和能力，能夠助推企業進入市場並增強其競爭力。就連阿里巴巴、騰訊、百度這些今日的巨型企業，成長初期也得到過地方政府的諸多支持。外資企業的立場和觀點就很有意思，它們長期受到地方政府較多有形與無形的關照，彼時並未指認這種做法不符合市場規則。最近幾年我們強調內外資平等待遇，一些外商就抱怨中國投資環境惡化。我暗自想他們以前「找市長」就能搞定的訴求，今日也要按程序辦理了。雖然投資環境還需要進一步改善，但這種內外資平等的原則沒有錯。過去幾十年，形勢發展變化很快，後來人們指責的「壞」的政策往往是那些實施過久的「好」的政策。所以原則上講政府幹預要合理是對的。但是在每一件具體問題的處理上，有時候界線並不清楚。

還有一件事讓我印象深刻。2009年，中組部組織了一個領導幹部培訓團，在清華大學公共管理學院和哈佛大學甘迺迪政府管理學院分別接受兩個月的培訓，我擔任團長。在哈佛期間，危機處理和應急管理是一門主課，以案例教學為主。第一堂課老師講解幾個案例後開始討論，有一位市委書記上台説，「危機類型那麼多，你們這一套太複雜了，而且掛一漏萬，我們很簡單，只要書記到場，叫誰誰來，讓誰上誰上，需要什麼調什麼，有預案也只是底線，現場要隨機處理的問題太多」，然後還講了一個自己城市的例子。此頭一開，書記市長們紛紛登台講述，後來幾次的課堂就很熱鬧，連老師也覺得很有趣，叫來助教一起聽，認為中國另有一套體制和機制，有的時候很管用。

後來，有一位書記得意地告訴我，上課還是很有用的，他回去後就在一次會議上「很有理論高度」地講了一次應急管理問題，大家都讚揚他有了「哈佛」水平。我就想起科斯説過，他曾經當過一段時間的公務員，上司從不接受他的意見，他仍然鍥而不捨地提，因為他相信當人們請求上司給指示時，上司一定需要説點什麼不同的東西，就會想起他説的。後來發生的事情果真如此。