美國力推全球最低企業稅率，意欲何為？

近期，在經濟合作暨發展組織(OECD)有關稅基侵蝕和利潤轉移會議期間，美國財政部表示，其在國際稅負協商期間提議全球最低企業稅率至少為15%，這低於其之前提出的最低21%的稅率。

據報道，一些國家支持美國提出的最低稅率21%，尤其是法國和德國，但其他國家認為這一水平太高。此前OECD最低稅率的討論圍繞12.5%進行，因為愛爾蘭就實施這一稅率。

在相關談判陷入停滯後，據悉，上周五於倫敦舉行的七國集團（G7）財長會議上，七國財政部長預計就此國際稅負問題將達成原則性協議。

當地時間4月5日，美國財政部長耶倫呼籲設定全球最低企業稅率，以提高各國企業所得稅收入，並防止跨國企業將利潤轉移至低稅區或者逃避納稅義務。

美國推動全球最低企業稅率背後有何深意？將對美國經濟帶來哪些影響？過去幾年，美歐關於大型科技公司稅收問題摩擦不斷，美國全球最低企業稅率方案能否緩和其與歐盟數字稅領域的紛爭？數字經濟下的稅基侵蝕與利潤轉移（簡稱BEPS）問題，已引起各國高度關注，國際稅收規則應如何調整和改進？

對於上述熱議話題，中國金融四十人論壇（CF40）研究部與美國彼得森國際經濟研究所（PIIE）非常駐高級研究員Gary Hufbauer、美國企業研究所（AEI）常駐研究員Kyle Pomerleau進行深入訪談。

美國彼得森國際經濟研究所（PIIE）非常駐高級研究員，曾任PIIE Reginald Jones高級研究員、美國外交關係委員會（Council on Foreign Relations）Maurice Greenberg講席研究主任、美國喬治城大學（Georgetown University）國際金融外交學Marcus Wallenberg講席教授與國際法研究所 （International Law Institute）副所長、美國財政部負責國際貿易與投資政策的副助理部長及國際稅務主任。

美國企業研究所（AEI）常駐研究員；主要研究美國稅收政策，曾任美國稅務基金會（Tax Foundation）首席經濟學家、負責經濟分析的副總裁，帶領基金會的宏觀經濟與稅務建模團隊開展研究，研究領域包括企業稅務、國際稅收政策、碳稅、稅制改革等多項政策議題。

「全球最低企業稅率」意在遏制國際稅收競爭

Q1：對於耶倫推動「全球最低企業稅率」的真實目的，有觀點認為主要是支持拜登基建計劃，有觀點傾向於是為了解決與歐盟在數字稅領域的多年紛爭，對此，您有何見解？

Kyle：拜登政府提出的企業稅改革計劃，擬將企業稅率從21%提高至28%。加上州及地方徵收的企業所得稅，美國企業實際稅率將從25.8%上升至32%左右。此外，拜登這一方案還會提高美國跨國公司為海外利潤所繳納的稅金。

雖然這一方案能夠提高聯邦政府的稅收收入，但同時也會促使更多美國企業將其利潤、總部或部分資產轉移至美國以外的其他國家。例如，科技公司會更傾向於將其知識產權轉移到愛爾蘭等低稅率的國家或地區；其他企業為了避免為海外利潤繳納更高的稅金，可能也會將總部遷移至這些國家或地區。

為了解決這個問題，拜登政府同時提出簽訂國際協議、提高全球範圍內的企業稅率，來支持其國內的企業稅改革計劃。這一協議的目的是遏制「稅收競爭」，縮小不同國家或地區企業稅之間的相對差距，這樣一來，企業就無法通過轉移活動地區來避稅了。

Gary：從美國的角度看，推動全球最低企業稅率主要是象徵性的。拜登政府的倡議，主要是為了展示其在公司稅，尤其是針對大型高盈利企業的稅收方面的一種進步主義立場。進步派民主黨人反對美國企業將註冊地遷往盧森堡、新加坡、開曼羣島等低稅率甚至零稅率的國家來逃避納稅負擔。他們喜歡全球最低企業稅率的象徵意義。

其次，此舉意在為拜登計劃推出的美國特別企業稅奠定基礎。這個稅種主要針對在美經營的外國企業，以防止其把盈利轉移到低稅收的國家。

以德國和法國為首的部分歐洲國家支持全球最低企業稅率，希望以此敦促愛爾蘭、盧森堡、瑞士、馬耳他等實行低稅率的歐洲國家抬高企業稅率。美國對全球最低企業稅率的支持在一定程度上有利於緩解美歐之間在數字稅領域的摩擦，但作用有限。比起最低企業稅率，雙方在數字稅問題上的爭端要大得多。

抬高企業稅率難改美國長期預算失衡局面

Q2：推行「全球最低企業稅率」能否解決美國當前財政困境？對美國經濟將帶來哪些影響？

Gary：對於美國，或者其他主要經濟體來説，15%的全球最低企業稅率沒有什麼實際意義，增加不了多少稅收收入。此舉主要是象徵性的，不是實質性的。

Kyle：目前，美國聯邦政府面臨着長期預算失衡。到2031年，聯邦政府預算赤字預計將達到1.8萬億美元，相當於GDP 的5.7%。聯邦政府大量借債會降低未來美國人民的收入水平。同時，會導致私營部門儲蓄流向政府、支持其開支，從而「擠出」生產性投資；此外，政府債務上升，意味着美國人民須支付給外國債權人更高的利息，這也會降低未來的收入水平。

拜登的方案能夠增加聯邦政府收入，但無法解決其面臨的財政失衡問題。在未來十年內，企業稅改革計劃預計每年能為聯邦政府帶來約2000億美元的收入，約佔GDP的0.5%。

此外，拜登計劃擴大聯邦政府的開支，將未來十年內幾乎所有的新增聯邦收入用於基建投資和其他新的開支項目。這項稱為「美國就業計劃」（American Jobs Plan）的建議，在未來十年並不能縮減聯邦預算赤字，長期來看，也只能略微改善預算平衡。

新的基礎設施投資能夠促進經濟增長，但新增增長的大部分甚至全部都會被更高的企業稅所抵消。抬高企業稅率會讓美國以及外國公司在美投資的成本變得更高，縮減美國生產資本規模，降低勞動生產率、工人工資以及經濟產出。

諸多問題懸而未決　國內外皆存阻力

Q3：拜登企業稅改革在美國本土和海外遇到哪些阻力？存在哪些爭議？

Kyle：拜登的企業稅改革方案在國內和國際上都會面臨阻礙。國內來説，商界擔心將企業稅率提高至28%會「損害美國的競爭力」，最終，美國企業所繳納的聯邦、州及地方企業稅將達到32%，在經合組織（OECD）35個成員國中是最高的。民主黨內的立法者也已經建議，將稅率提高至25%，而不是28%。

企業稅改革的具體落實也存在一些尚待明確的問題。例如，拜登計劃對美國跨國公司海外利潤的「最低稅率」進行改革，要求跨國公司按照國家計算自己的最低稅負，這在實施上會很複雜，但改革方案中並未明確實際如何操作，對於如何處理經營損失和外國稅收減免等重要問題也未作規定。

國際上，圍繞企業稅改革方案也存在很多懸而未決的問題。拜登政府表示希望就15%的最低企業稅率簽署國際協議，德國、法國等主要國家對此表示支持。但是，15%最低稅率具體如何實施目前尚不明朗。各國的稅基不同，或者説對於「企業收入」的定義不同；此外，很多國家往往有特殊的規定，為特定企業活動制定較低的有效稅率，例如為研發費用提供稅收補貼等。制定相關國際協議時，需要充分考慮各國稅收政策的種種差異。

如上所説，德國、法國等稅率較高的國家表示支持15%的全球最低企業稅，但也有國家已明確表示反對這一方案，例如愛爾蘭。愛爾蘭的企業稅率為12.5%，不太可能願意簽署抬高企業稅率的協議。還有部分主要國家的態度尚不明朗，如中國、印度等。

Gary：對於美國、歐盟等主要經濟體來説，為自己支持的企業或者行業提供補貼是很容易的，如電動車、半導體、5G等。但小國家做不到。對於它們來説，吸引大公司最好的辦法就是營造一個友好的營商環境，比如實施低稅率甚至零稅率。

所以，在很多小國眼裏，徵收全球最低企業稅率感覺像是大國「合起夥來」遏制自己的發展——事實也正是這樣。但是，如果大國決意如此，小國反對是沒有用的。目前看，大國國內就此沒有什麼大的分歧。我不知道中國的態度，但至少美國、德國等大國都是支持此舉的。

如果經合組織（OECD）國家均採取了全球最低企業稅率，一個主要的問題就是如何讓非OECD成員國接受這個稅率。有些國家可能名義上實施15%的最低稅率，但實際上卻通過各類稅收減免措施壓低企業實際的納稅負擔。

數字稅問題加劇稅收制度的複雜性和國際稅務糾紛

Q4：有觀點認為，美國對「數字稅」的態度是歐美能否達成企業所得稅協議的關鍵，對此，您如何看待？

Kyle：目前，有部分國家徵收所謂的「數字稅」。數字稅是一種企業所得稅，主要針對大型科技公司徵收。英國、法國等國僅對極大型公司的收入徵收數字稅，設定的門檻很高，基本上主要就是針對大型美國科技公司。本質上，數字稅就是這些國家對在本國做生意的美國科技公司所徵收的關稅。

美國立法者，包括拜登政府，對數字稅持懷疑態度，因為數字稅特別針對美國企業，並不公平。拜登政府希望能夠就對數字公司的徵稅達成統一協議，停止目前這些歧視性的稅收行為，主張在更大範圍內推行企業稅改革。

拜登政府在企業稅改革上願意與各國展開合作，這增加了達成協議的可能性，但依然有一些問題需要解決。各國需要就如何對大型科技企業的利潤在國家間進行再分配達成一致，這意味着必然會有贏家和輸家。此外，在徵收數字稅時，美國希望對美國和歐盟國家的企業一視同仁，這可能會遭到來自部分國家的阻力。

Gary：拜登總統建議，不徵收數字稅，而是要求全球最大的跨國企業（如全球100強）在全球範圍內繳稅，即在產生盈利的地區納稅、而不是在商品或服務的生產地納稅。不管是數字稅還是拜登的這一提議，都將極大地加劇稅收制度的複雜性和國際稅務糾紛。如果付諸實施，最大的受益人會是會計公司和稅務律師。我認為至少近幾年內，各國不可能就此達成什麼協議。

企業稅制度無法適應數字經濟　未來應以增值稅和個稅代之

Q5：應對經濟數字化挑戰的國際稅收規則將如何演進？

Gary：公司稅最主要的「賣點」在於很多人並不知道稅負最終落在了誰身上：是公司的股東、員工，還是消費者？只要公眾認為最終承擔稅負的只有股東，就會有人支持徵收公司稅，尤其是進步主義者。但事實上，在所有主要的稅種中，公司稅對經濟的扭曲是最嚴重的，而且會遏制創新與經濟增長。對數字經濟徵收企業稅只會加劇經濟扭曲、進一步損害經濟增長。

明智的國家會主要依賴兩種稅收：一是增值稅，如果實行單一稅率的增值稅幾乎不會產生任何經濟扭曲；二是個人所得稅和房產稅，這有利於降低收入不平等，且能在基本不扭曲經濟的前提下創造大量的稅收收入。

Kyle：現代經濟暴露了企業所得稅制度的一些主要缺陷。傳統上，企業稅的徵稅基礎是「來源地」，即按照生產活動所在地徵收企業稅。比如，一個公司的某個工廠創造的收入要在工廠所在地納稅。很多情況下，明確生產地是很簡單的事。

但是，當一家公司生產某種商品的流程非常複雜、跨多個地區，且不僅涉及工廠、還涉及知識產權等無形資產時，明確「來源地」就要複雜得多了。例如，一部電影的拍攝可能跨越了全球多個地區，演員在英國搭景地和非洲實地拍攝鏡頭，特效製作在新加坡、倫敦或者温哥華完成，製片方和知識產權可能屬於美國。

在目前的稅收體系下，這部電影產生的相關利潤要在不同的國家、地區進行報稅和申請稅收減免，這樣，企業就有動機在高稅收的國家高報費用、在低稅收的國家高報收入。為了防止這一現象，各國需對跨境交易實施嚴格的轉移定價監管，但知識產權本身就很難定價，這會加大監管的難度。

鑑於按照「來源地」徵稅的體系對利潤分配帶來的諸多挑戰，立法者或許可以考慮按照「目的地」徵稅，即根據商品的消費地區、而不是生產地區徵收企業所得稅。還是電影的例子，在「目的地」徵稅體系下，不會再要求計算電影製作在不同國家、地區產生的成本和收入，而會直接在電影最終上映的地區徵稅，這會降低企業稅制的複雜程度。

但採用這種方法也會帶來挑戰。按照消費地區徵稅能充盈部分國家的稅收收入，但也有一些國家的收入則會因此降低，受益的主要是美國這類消費市場較大的進口大國，而國內市場較小的出口國的財政則會蒙受損失。此外，確定數字服務消費者所在地區也會是個挑戰。

長期來看，企業所得稅這個稅種甚至都可能慢慢被淘汰。未來，各國可能會直接通過個人所得稅對企業股東征稅，或者通過增值稅對國內消費者徵稅。