巨子點評｜面對美國金融制裁大棒　中國如何應對

隨着中美在各個領域的對抗日益激烈，美國在特定情況下啟動金融制裁的可能性越來越大。而這種做法對金融機構，尤其是跨國金融機構的影響很大，嚴重製約中國的金融開放步伐。

此前的案例顯示，金融機構對美國的金融制裁手段無可奈何，很容易成為美國實現政治目的的工具。2005年朝核六方會談期間，美國決定從金融層面對朝鮮施壓。當年9月，美國財政部宣布澳門境內的匯業銀行長期為朝鮮提供便利，成為「主要的洗錢活動關切」，因此要求美國所有金融機構關閉該銀行的賬戶。美國的制裁引發了擠兑行為，匯業銀行34%的存款在數天內被取走。澳門政府只得接管匯業銀行，並主動凍結了2,400萬美元朝鮮資金。

2006年朝鮮重返六方會談後，美國同意歸還被凍結的資金。然而，很多金融機構擔心其中存在的政治風險而拒絕經手這筆資金。最終，美國政府只能命令紐約聯邦儲備銀行先後經過俄羅斯中央銀行、符拉迪沃斯託克遠東銀行轉賬至朝鮮。朝鮮金融制裁事件表明，金融機構和市場會主動規避這類政治風險，而美國正是利用這種心理通過金融制裁的方式威懾對手。

美國為什麼能夠肆意妄為

美國的金融制裁之所以擁有如此巨大的威力，主要是因為二戰後的國際貨幣、金融體系由美國牽頭建立，美國掌握着全球金融基礎設施，而且美元在國際結算體系中的地位無可替代。美國前財政部長鮑爾森（Henry Paulson）曾言，美國能夠有效地使用（金融手段）是因為美國是全球金融體系的關鍵軸心，美國是全世界的銀行家。

從金融制裁的方式來看，國際支付結算體系是美國實施金融制裁的重要載體。美國管控下的紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）是全球最大的美元支付結算系統，承擔全球95%以上的銀行同業美元支付結算業務和90%以上的外匯交易清算。可以說，只要是使用美元進行支付結算，幾乎都要用到美國的金融基礎設施。

此外，美國對環球銀行間金融電訊協會（SWIFT）的影響力極大。SWIFT負責全球跨境支付結算的報文服務，是全球貿易和跨境金融服務的核心。SWIFT雖然是一家位於歐洲的獨立金融機構，但是因其依附於美元全球結算體系，且需要遵守各國法律，因此常常成為美國實施金融制裁的幫兇。

美國實施金融制裁的依據是什麼

為了使金融制裁具有法理上的正當性，美國製定一系列法律將自己的金融霸權合理化。在美國頒佈的相關法律中，《國際緊急經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act）和《國家緊急狀態法》（International Emergency Economic Powers Act）構成了金融制裁的核心法律體系。這兩部法律授權美國總統和美國財政部能夠決定並執行金融制裁。

也就是說，當美國總統認為某一國際事件或某一主體的行為對美國的國家安全或者利益構成威脅時，便能夠憑藉上述法律的授權，在國會的批准下進入緊急狀態，從而對特定實體實施金融制裁。美國財政部下屬的外國資產管理辦公室（（Office of Foreign Assets Control）通常負責具體的金融制裁活動。

此外，美國還頒佈了多部法律對金融制裁進行了補充性的說明和規定，例如「9·11」事件發生後出台《愛國者法案》（USA Patriot Act）以及每年一度的《國防授權法案》（National Defense Authorization Act）。愛國者法案擴大了美國政府限制他國金融活動的權力，國防授權法案則成為美國每年進行金融制裁的重要參考依據。

如何應對美國的金融制裁

面對金融制裁，中國不能夠寄希望於美國的仁慈，因為每次金融制裁的背後都有一個政治目的。如果美國達不到自己的政治目的，那麼一味退讓只會讓美國變本加厲。事實上，美國在進行金融制裁時也需要考慮其後果。當後果超出美國的承受能力時，美國也會及時收手。

因此，中國需要強硬地回應美國的金融制裁。首先，為了能夠有理有據的反制美國，中國必須在法律層面完善應對措施，例如出台相關法律否定美國的域外管轄權。雖然，這類法律不能真正阻止美國為所欲為，但是卻能夠為中國的反制措施提供法理基礎。其次，在不影響對外開放的情況下，中國可以針鋒相對地反擊美國的金融制裁。例如中國商務部發布的「不可靠實體清單」制度就是一個很好的開始。雖然中國不具備在金融上制裁美國的能力，但是美國金融機構和企業在中國有大量利益，一定的威懾措施能夠讓美國投鼠忌器。

此外，中國還可以藉助國際社會的力量。近年來，美國已經成為國際秩序和規則的破壞者，國際社會需要一個穩定的支柱。此時，中國應當深化多邊合作，積極維護國際秩序，爭取更多國家和國際機構的支持。在金融層面，中國應當充分利用現有的國際金融組織，在維護國際貨幣、金融體系穩定性的同時，引導國際社會對美元霸權合理性的討論。

為了從根本上免疫美國的金融制裁，中國還應當加快建立人民幣國際結算體系，推動人民幣國際化進程。目前，中國已經建立了人民幣跨境支付系統（CIPS），並在不斷推進CIPS的應用。然而，國際貨幣基金組織（IMF）的數據顯示，截至2020年二季度，人民幣在全球外匯儲備資產中的佔比僅為2.05%；SWIFT的數據顯示，10月人民幣在國際支付市場的佔有率僅為1.66%。可以說，如今中國在國際貨幣體系中仍然人微言輕，在對抗美國金融霸權的道路上仍然任重道遠。