拜登基建：要闖幾道關？

本世紀以來美國基建水平在全球排名偏低，雖然奧巴馬、特朗普在任時均提出或致力於振興美國基建，但效果並不顯著。美國基建的痛點在哪？拜登擬推出的基建加稅計劃能否落地、又能否徹底改變基建現狀？

從基建與GDP比例看，艾森豪威爾時期後便趨勢下行，從2.5%降至目前的1.7%左右。近些年來雖有過幾波基建刺激但法案持續時間不長，到期後聯邦支持退坡明顯，州和地方政府承擔更多運維責任，用於資本開支能力有限，基建缺乏增長動能。

分析歷史上美國基建投資不足的原因，主要有資金有限和流程繁瑣兩大原因：1）資金面，債務約束下美國的基建刺激法案多呈脈衝式，州和地方政府債券發行的謹慎，社會資本參與有限；2）流程繁瑣，即使獲得資金預算，基建項目建設前的諸多準備活動也會拉長項目執行落地的時間，如環境保護、土地徵收等，從2009年出台的ARRA法案落地效果看，基建預算支出顯著慢於其他項目。

此外，歷史上多屆政府強調聯邦支持的基建項目「購買美國貨」（Buy America）的要求以支持美國就業，通常會增加基建成本、減少基建實物完成的工作量，而隨着美國基建存量的擴大，存量資產的運營維護、行政管理費用以及債務本息償付在每年基建支出的比例也上升，縮減基建投資的實際量。

反觀現在，我們此前在報告中指出，當前西方宏觀政策思維正在經歷大變局，貧富分化和貨幣政策低效的困境促使美國重啓大財政。拜登政府提出的預算法案顯示，2022年財政赤字預算規模達1.8萬億美元，遠高於2019年的0.98萬億美元，2027年之前赤字率將持續高於疫情前水平。近期拜登提出基建、綠色復甦、加稅等法案建議，仍面臨一定挑戰，主要來自參議院民主黨內部能否完全達成統一，以及預算和解的運作是否順利。展望年內，拜登政府可能需在參議院黨內意見統一方面做出一定讓步，而7月底債務上限暫停到期後能否有比較大的上調，也是影響財政發力的重要因素。從目前形勢看，爭取兩黨達成兩黨共識而不是靠民主黨單邊推動走預算和解流程的概率更高。對於基建規模落地的效果，則需要拜登政府出台針對流程優化的得力配套措施。

正文

本世紀以來美國基建水平在全球排名偏低，雖然奧巴馬、特朗普在任時均提出或致力於提出振興美國基建的計劃，但並未取得顯著效果。據全球經濟論壇的評估，2019年美國基建整體排名為13，總體設施和交通設施的得分較前一年繼續降低。美國基建的痛點在哪？拜登擬推出的基建加稅計劃能否落地、又能否徹底改變基建現狀？我們從美國基建歷史出發，來回答這些問題。

素描美國基建

根據美國白宮對基建的定義[1]，基建主要包括交通、公用事業（供水供電能源等）、網絡等，同時基建還可以從負責主體、建設內容等維度進行分類。

回溯美國1960年代以來基建的基本情況，私人部門是能源、網路領域的重要建設主體，而在傳統基建領域（如交通、供水）政府仍是最重要的支出主體，PPP並未發揮較大作用（具體原因將後續分析）。

從基建與GDP比例看，艾森豪威爾時期後便趨勢下行（尤其是自20世紀70年代以來），從2.5%降至目前的1.7%左右。本世紀以來雖有過幾波基建刺激，但法案持續時間不長，使得法案到期後聯邦政府支持力度退坡明顯，而由於州和地方政府承擔更多運維責任，用於資本開支的實力受到侵蝕，進而基建整體缺乏增長動能（圖表5）。即使不考慮聯邦政府的轉移支付，2007-2016年州和地方政府自身層面用於基建的資金中，同樣有近60%需要聯邦政府提供一定資金支持，如免稅債券、聯邦信貸項目、州循環基金及州基礎設施銀行等[2]。

我們在近期發佈的專題報告《解開美國財政工作機制的黑箱》中詳解了美國的財政機制，財政支出總量和結構都深刻影響基建。

． 從支出總量看，美國各級財政均可以在有限範圍內突破當前限制。州政府雖實施預算平衡（BBRs），但可通過聯邦轉移支付、發債予以繞道與突破，但實際中州政府債發行量並不大，或與基建項目收益偏低等有關（債券的本息償還需要基於基建項目的收益）。憲法雖未就聯邦政府預算平衡作出明確要求，但其他規定或法律如債務上限、PAYGO、BCA等使得其債務增長或支出規模面臨限制，不過在實際中，兩黨預算法案可在一定程度突破債務上限約束或推遲支出壓縮。相對而言，聯邦債務擴張的空間更大，而州政府的債務擴張對其也有一定依賴。

． 從支出結構看，美國財政的經常性支出佔比較高，基建發力往往需要特定法案出台。自上世紀60年代起，美國的福利制度和人口老齡化等因素，推動其經常性支出佔比走高，在赤字總量既定的前提下，將對資本性開支形成一定擠壓。如果要推動基建投資，需通過提高債務上限或加稅以解決資金來源。近期拜登政府提出的基建投資規劃，部分寄希望於提高企業所得稅率等來為基礎設施等項目建設籌資。

美國基建卡在何處？

這裏我們主要分析美國傳統基建（交通、水務等）投資不足的原因，我們認為主要在於資金來源有限和流程繁瑣，此外土地徵收和購買國貨等要求也推升了基建成本，造成了實際的投資不足。

資金來源

脈衝式刺激法案

以高速公路為例（佔交通類基建投資近75%），雖然地方政府為基建支出的主力，但近年來美國基建增速放緩更多是聯邦政府出資的問題。有學術研究證明[3]，2009-2011年的多州數據顯示，ARRA中聯邦政府對於州和地方政府的轉移支付在2010年幾乎帶來了後者等比例的基建支出增加，更多體現了擠入效應（也有人稱其為蠅紙效應「FlypaperEffect」）而非擠出效應，2009-2012年如果沒有ARRA的撥款，基建支出將會降低20%。

我們選取的關鍵年份數據顯示，州和地方政府用於高速公路支出的資金大方向呈增長態勢，但聯邦政府的資金波動大得多（圖表8），這主要與聯邦政府缺乏持續期較長的基建法案（如2016年實行的FAST法案「Fixing America's SurfaceTransportation Act」對高速公路信託基金的資金支持，今年面臨到期後重新授權問題），而州和地方政府債券也多需要聯邦政府的稅收等政策支持。過去交通基建增速反彈的背後，聯邦政府均出台相應的刺激法案。如下圖所示：

聯邦層面，高速公路建設資金來源主要是高速公路信託基金，該基金既有聯邦政府徵收的燃油稅，也有據FAST法案規定從一般性基金中劃撥的資金。根據CBO的預測，如果今年撥款時限到期，則2022年該賬户便面臨赤字，按賬户不能出現赤字的規定，未來若不能繼續劃轉資金則該賬户支出需大幅壓縮。事實上自1993年以來，美國聯邦政府徵收的燃油稅率一直未上調（美國所有層級政府徵收的燃油稅率也顯著低於其他發達國家），而隨着汽車油耗的下降和新能源車的推廣使用，燃油稅收入增速持續放緩。美國政界學界一直有提高燃油稅率、對非燃油車徵收里程費等建議，但目前聯邦政府層面並未實施，而州和地方政府雖有提高燃油稅率並加收新稅種，但與其他國家相比總體稅率仍偏低。

債務約束

如前所述，至少表面上，美國在聯邦、州和地方政府層面都有講求某種程度的財政平衡。聯邦政府脈衝式的基建刺激政策，也是體現了政府在平衡財政與功能財政間的搖擺；而地方政府對債務槓桿的使用更是相對較少。即地方政府更加註重PAYGO原則（運用當期的財政收入），PAYUSE原則下動用的債務規模不大[4]。

如聯邦政府對交運基建的支持主要是通過高速公路信託基金，以及對市政債投資者的稅收減免，此外還會通過貸款方式（如TIFIA Program）支持項目融資，但這些債務未來的本息償付，需要建設項目的未來收益或者地方其他稅收作為支撐，因此發債仍面臨約束。根據CBO估算，2015-2019財年間公共用途債券享受的稅收優惠規模約1877億美元。整體上融資所發揮的作用較小。如圖表8所示，高速公路當期用於支付的收入中，2020年市政債券發行收入佔比僅有8.7%，其中州政府發行佔比70-80%；而隨着債務存量規模的擴大，本息償付佔比已超出10%（圖表21）。不過對於大型項目而言（投資規模較大、投資建設周期較長），債務融資仍是一種重要的融資方式。

不過隨着債務上限被屢屢突破，疫情下美國又出台多輪財政刺激方案，美國財政理念的變化值得關注。

社會資本的撬動

除政府債券，吸引私人資本以PPP形式開展項目建設也是方式之一，但PPP規模並不大。CBO預計，1990年以來PPP在交通和供水基建中佔比僅有1-3%，而那種雖然有私人資本參與但未將政府部門的風險轉嫁給私人部門，並非真正的PPP。

私人部門雖可通過銀行貸款加快基建進度，但風險較高，2007-2009年高速公路通行費降幅較大，大量向私人提供高速公路貸款的銀行倒閉。金融危機以來，高速公路中的PPP項目對政府付費的依賴度遠高於金融危機前；而在政府層面，在需要私人部門融資建設的項目中，聯邦補貼的佔比不斷上升（圖表11-12）。

對於交通類項目，開展PPP的風險還在於私人部門不太可能接受與環境審查相關的延遲和不確定性；對於水利類項目，私人部門更多負責運維而非建設，幫助水利公司符合環保局的管理要求，但實際中項目較少，引入私人部門需要額外支付費用、可預見的意外情況和不希望放棄公共建設的控制權是政府部門的主要顧慮因素。

此外，州與州之間關於公私合營、免稅和交通通行費的法規差別很大，這使得私人資金很難進入該行業，美國僅有近半數的州對公私合營企業有法律規定。因此，整體上社會資本對基建的貢獻較小。

流程

基建項目即使獲得資金預算，項目建設前的諸多準備活動也會拉長項目執行落地的時間，如環境保護、土地徵收、關於建設的三方協議簽訂等。從2009年出台的ARRA法案落地效果看，基建預算支出顯著慢於其他項目。

環保相關評估

審批流程中環保相關評估審查耗時最長。《國家環境政策法案》（National Environmental Policy Act，NEPA）於1970年開始實施，它要求聯邦機關對部分使用聯邦資金或需要聯邦行動（比如需要徵得聯邦機構許可）的項目[5]做決定前，應首先評估其對環境的影響。NEPA需要聯邦機構嚴格評估交通項目的環境影響，包括社會、文化、歷史、經濟、自然資源和空氣質量等影響。

NEPA並未制定具體的實質性環境質量限制，理論上缺乏實質性的環境標準似乎對基礎設施提案有利，但這種通過一般而非具體地設定要求，實際中會使基礎設施項目的反對者（尤其是環保主義者）有權提出訴訟，理由是相關機構的審查不夠徹底，從而造成較大不確定性。因此，NEPA長期以來一直被其批評家和支持者稱為「環境法的大憲章」。在NEPA發佈後，1970年的《清潔空氣法》、《清潔水法》（從1940年代到1980年代分多個階段頒佈），1972年的《沿海地區管理法》及其他法律在此架構下陸續推出。這些法律規定了在項目的建設和運營階段必須滿足的強制性環境質量標準—要求冗長的環境報告，幾輪複雜的公眾意見和機構的回應等，這對於基建落地是不利的。

近些年來白宮和國會一直致力於簡化推動環保審查流程，圖表14顯示2012年MAP-21頒佈後NEPA流程有所縮短，但有些障礙弱化了這些努力。比如有些機構擔心走審核捷徑可能會增加合規風險，可能不會選擇走捷徑，而且隨着法律法規出台的數量持續增長，機構間的相互審核等流程規定，也延長了審核時間。

土地購置

基建所需的土地購置（Right-of-Way acquisition，ROW），對基建項目的交付和成本也有較大負面影響，2006年土地徵用法（Eminent domain law）的變動則直接推升了土地購置成本。以明尼蘇達州的交運類基建項目為例，土地購置在總成本中佔比超過30%，並且這一趨勢還在繼續。

下圖為美國基建項目的土地購置流程：

從上圖可見，從獲得資金開始到土地完成購置的耗時最長超過3年。而這尚未包含前期規劃、環保審查等流程，由於環保審查必須要在土地購置行為啓動之前，若環保審查耗時較長，將進一步推後土地購置，並最終推升基建項目的時間和資金成本。

以地方政府用於基建的土地獲取為例，其可以通過直接從所有者手中購買，但如果協商失敗，機構需要通過土地徵收[6]（Eminent domain）來獲取土地，但成本將顯著提高。以明尼蘇達州2000-2014年的土地徵收情況為例，政府徵收的比例中樞在20.6%，相較土地估值的溢價率持續攀升，2014年高達184.1%。

有文獻對土地購置所面臨的障礙進行了梳理（圖表18），障礙來自多個方面：

供給端的可能限制

今年3月拜登在Jobs Plan中重申對投資項目「購買美國貨」（Buy America）的要求，並要求貨物需要用懸掛美國國旗、僱傭美國船員的船運輸，以增加美國就業崗位。

Buy America要求是在1982年的《地面運輸協助法》（Surface TransportationAssistance Act of 1982）基礎上建立起來的，此後若干基建刺激法案對此進一步補充[7]。該規定要求有聯邦資金資助的交通項目，需使用美國國產的鋼鐵、水泥、車輛等以保護本土產業[8]。儘管美國交通部門對滿足特定條件的項目提供豁免，但豁免門檻較高，如採用美國國產原材料使得項目整體建設成本提高25%以上等。由於美國勞動力成本較高，且某些原材料如軋製材料生產規模較小，因此豁免難度較大，Buy America某些程度上增加了美國交通基建成本。據測算[9]，2009-2011年聯邦資助的高速公路項目，因Buy America帶來的使用國產鋼材建築成本每年增加6.52億美元，3年間共增加約20億美元，圖表19顯示2009年以來高速公路建設成本持續上行，而經不同價格指數平減的基建投資顯示，2004-2015年基建價格指數反超總體價格指數，這與原材料、土地、勞動力等綜合成本上升有一定關係。

存量資產的運維

隨着美國基建存量的擴大，存量資產的運營維護、行政管理費用以及債務本息償付在每年基建支出的比例也愈發提高。

以高速公路為例，管理費用與債務償付佔比在1973年為25.4%，在2015年比例高達32.7%，同時每年運維開支佔比也大幅提高，這使得新建資產的資金進一步受到擠壓，而基建成本較高會進一步拖累實際投資完成量。以不變價衡量的美國基建資產，其中高速公路、水務等資產淨存量增長在2006年以來均呈放緩態勢。以上原因，促成了美國實際基建的完成量不足問題。

拜登政府需克服的困難

近期拜登提出基建、加稅等法案建議，面臨的兩個主要挑戰是參議院民主黨內部能否完全達成統一，以及預算和解（Budget Reconciliation）的運作是否順利。

近期拜登向國會提交了2022財年的預算計劃，計劃對Jobs Plan下的基建投資進行了較詳細的規劃，其中交通仍是最大的支出領域，支出高峯發生在2023-2027財年。對於PAY-USE原則下的支出，聯邦政府對州和地方政府債券的補貼規模較小。

拜登政府提出的預算法案顯示，2022年財政赤字預算規模達1.8萬億美元，遠高於2019年的0.98萬億美元，2027年之前赤字率將持續高於疫情前水平。不過這些法案建議仍面臨一定挑戰，主要來自參議院民主黨內部能否完全達成統一，以及預算和解的運作是否順利。展望年內，拜登政府可能需在參議院黨內意見統一方面做出一定讓步，而7月底債務上限暫停到期後能否有比較大的上調，也是影響財政發力的重要因素。從目前形勢看，爭取兩黨達成兩黨共識而不是靠民主黨單邊推動走預算和解流程的概率更高[10]。對於基建規模落地的效果，則需要拜登政府出台針對流程優化的得力配套措施。

[1]這裏引用2019年總統令對基建項目的定義，「ExecutiveOrder 13858—Strengthening Buy-American Preferences for Infrastructure Projects」，https://www.govinfo.gov/content/pkg/DCPD-201900056/pdf/DCPD-201900056.pdf.

[2]CBO，Budgeting for Federal Investment.

[3] SylvainLeduc, Daniel Wilson. Are State Governments Roadblocks to Federal Stimulus?Evidence on the Flypaper Effect of Highway Grants in the 2009 Recovery Act.American Economic Journal: Economic Policy Vol. 9, No.2, May 2017.

[4] Pay-as-you-go（簡稱PAYGO）是指用現金或其他流動資產進行項目建設，最常用於規模較小的項目、項目發起人獲得債務融資的機會有限、地方政府正在接近其債務上限或有禁止使用債務的情況。Pay-as-you-use（簡稱PAYUSE），是指以一般責任債券或收益債券的形式發行長期債務，為項目提供建設資金，基建項目通常涉及大量投資，使當前的納稅人和後代受益，使用債務融資可以再在資產的生命周期分攤投資成本。

[5]對於不需要聯邦資金或者主要聯邦統一的項目，可能會通過其他環境審查，主要是依據州和地方法律。

[6]屬於地方政府的權利，可以通過補償徵用私人土地用於公共用途，該流程由法庭指定的專員裁定。

[7]為防止分割項目以逃避Buy America限制的情況，MAP-21提出只要項目中有一個合同由聯邦政府資助，則FHWA的Buy America的要求適用於該項目的NEPA文件規定內所有可獲得資助的合同；FAST法案則更注重改變Buy America的執行標準，規定鐵路車輛中的國內佔比要不斷提高（2016和2017財年為60%以上，2018和2019財年為65%以上，2020財年為70%以上），並提高了受限於Buy America項目的門檻。

[8]由於交通基建的建設主體往往是州和地方政府，因此該限制並沒有違背國際貿易規則（沒有對國家層面的項目建設進行限制）。

[9] GaryClyde Hufbauer, Jeffrey J. Schott, and Cathleen Cimino, et al., Local ContentRequirements: A Global Problem, Peterson Institute for International Economics,September 2013, p. 147.

[10]比如Joe Manchin，參議院中最保守的民主黨，近期與參議院的共和黨議員Mitt Romney等人組成小組探討可行性的兩黨合作方案。https://www.ft.com/content/f60e617c-d3ae-46a9-895b-37a25820a9c2