鍾正生：難和解的美國兩黨，避不開的債務上限

當地時間2021年10月7日，共和黨與民主黨就政府債務問題暫時達成一致，參議院投票通過了將短期債務上限延長至12月3日，並允許債務限額增加4800億美元，以維持政府正常運轉，避免債務違約。該提案隨後將在眾議院進行投票，並在總統簽字後生效。兩黨在債務上限問題上的「中場休息」也使市場投資者鬆了一口氣，風險偏好隨之回升。10月7日當日，道指、標普、納指分別上漲0.98%、0.83%、1.05%，十年期美債收益率上漲近5BP 。

一、美國政府債務上限的「前世」。美國政府債務上限是指在法律允許的情況下美國政府所能借入的最大金額。債務上限始於1917年，最初的目的其實在於定期檢視政府開支狀況，並在一定範圍內提高政府發債的靈活度。當政府債務觸及上限後，一旦財政部資金耗盡，美國政府將無法繼續履行支付義務，國債也將違約。近年來，債務上限問題已經愈發成為共和黨與民主黨之間政治博弈的工具。這次也未能例外，伴隨着「X日」的鄰近，兩黨之間的明爭暗鬥也逐漸白熱化。

二、民主黨的「新武器」——預算和解程序。「預算和解程序」（Budget Reconciliation）是使得法案更容易在參議院通過的一種加速立法程序。與一般法案不同，一項「和解法案」只需要簡單多數原則即可在參議院獲得通過。目前民主黨掌管參眾兩院，能夠以簡單多數原則通過「預算和解程序」來最終上調債務上限，但也需承擔相應後果。

三、本次債務上限問題中的兩黨博弈。根據美國兩黨政策中心（BPC）之前的預測，若債務上限問題得不到解決，美國財政部最早將於10月19日耗盡現金，屆時美國國債將出現違約。9月下旬起兩黨就債務上限問題又開始了新一輪的博弈。目前兩黨僅是對12月3日前的債務問題達成了一致，以避免在此之前政府債務違約。

四、債務上限問題與拜登基建計劃。美國政府的債務上限問題與拜登基建計劃早已捆綁在一起，成為兩黨談判與博弈的「籌碼」，因此二者並不能簡單的分割來看。

五、債務上限問題將走向何方？民主黨實際上有能力獨自解決債務問題，同時也需承擔相應的後果，共和黨也希望看到情況如此發展。我們認為，年內較大概率是兩黨無法達成共識，民主黨使用「預算和解程序」在12月3日前獨自解決債務上限問題。

六、美國政府債務問題，兩黨均難辭其咎。從本質上來講，政府債台高築都是由於長期的財政收支失衡、經濟增長放緩引起的，現在也是一樣，並非民主黨或共和黨單獨的責任。2020年特朗普和2021年拜登政府的財政「撒錢」，對此均有「貢獻」。總之，就美國「債台高築」而言，任何一黨都脱不了干係。

當地時間2021年10月7日，共和黨與民主黨就政府債務問題暫時達成一致，參議院投票通過了將短期債務上限延長至12月3日，並允許債務限額增加4800億美元，以維持政府正常運轉，避免債務違約。該提案隨後將在眾議院進行投票，並在總統簽字後生效。

兩黨在債務上限問題上的「中場休息」也使市場投資者鬆了一口氣，風險偏好隨之回升。10月7日當日，道指、標普、納指分別上漲0.98%、0.83%、1.05%，十年期美債收益率上漲近5BP。

美國政府債務上限的「前世」

美國政府債務上限（「debt limit」，簡稱「債務上限」）是指在法律允許的情況下美國政府所能借入的最大金額。美國政府債務上限始於1917年，最初目的其實在於定期檢視政府開支狀況，並在一定範圍內提高政府發債的靈活度（在此之前美國政府每次發債都需國會授權），在此之後政府債務上限被上調超過100次。2013年2月，時任美國總統奧巴馬簽署了《無預算，無工資法案》（No Budget, No Pay）法案。該法案使美國政府可以不再明確設定債務上限金額，而是設置暫停期並允許財政部繼續發債而不受債務上限限制，暫停期過後債務上限重置為原有債務上限+暫停期內新增債務。在此之後，美國政府提高債務上限均是通過這一方式，最近一次在2019年8月時任總統特朗普簽署的《2019年兩黨預算法案》，暫停美國政府債務上限兩年至2021年7月31日，隨後債務上限也被限制在28.4萬億美元之內。

當美國政府債務觸及上限後，財政部可通過暫停公務員退休及傷殘基金等部分基金投資等非常規措施，以及動用財政部一般賬户（TGA）餘額的方式，繼續履行國債還本付息等政府義務。當非常規措施提供的資金及TGA賬户餘額全部耗盡的那一天，美國政府將無法繼續履行支付義務，國債也將違約，這一日期也被稱為「X日」（X date）。

近年來，債務上限問題已經愈發成為共和黨與民主黨之間政治博弈的工具。這次也未能例外，伴隨着「X日」的鄰近，兩黨之間的明爭暗鬥也逐漸白熱化。

民主黨的「新武器」——預算和解程序

「預算和解程序」（Budget Reconciliation）是使得法案更容易在參議院通過的一種加速立法程序。與一般的法案不同，一項「和解法案」（reconciliation bill）只需要簡單多數原則即可在參議院獲得通過，以便繞過參議院的「冗長辯論」（filibuster）（結束「冗長辯論」需要60票的「超級多數」才可通過），並且無需總統簽字。美國的「預算和解程序」在每個財年內可針對直接支出、收入、債務限額三方面的具體金額分別進行一次調整，出於程序複雜性和時間緊迫性方面的考慮，一般都會合為一個方案使用。

與2011年及2013年的債務上限危機不同的是，目前民主黨掌管參眾兩院，能夠以簡單多數原則通過「預算和解程序」來最終上調債務上限。但對於民主黨來說，使用「預算和解程序」來單方面強行提高債務上限也是一把「雙刃劍」：一方面，使用預算和解程序需要參議院全部民主黨議員的支持，但民主黨內部分温和派議員（以曼欽為代表）並不贊同提高債務上限，此舉或將加深民主黨黨內分歧；另一方面，這也將使民主黨在即將來臨的中期選舉時揹負一定的政治負擔。而這些後果也正是共和黨想要看到的，共和黨人也曾多次表示希望民主黨以此方式獨自解決債務問題。

本次債務上限問題中的兩黨博弈

今年8月以來，隨着債務上限被鎖定，兩黨就此問題遲遲無法達成一致，財政部動用了TGA賬户餘額和非常規措施，短期內避免了債務違約問題。但這也並非長久之計，根據美國兩黨政策中心（BPC）之前的預測，若債務上限問題得不到解決，美國財政部最早將於10月19日（即「X日」）耗盡現金，屆時美國國債將出現違約。9月下旬起，兩黨就該問題又開始了新一輪的博弈，主要包括：

9月21日，民主黨控制的眾議院投票通過了將延長暫停債務上限時間並在新財年為政府提供資金的捆綁提案：將美國政府的債務上限暫停時間延長到 2022年 12月（即中期選舉的一個月之後）；並與10月1日新財年開始時向美國政府提供資金維持其運作，直至今年 12 月 3 日（否則美國政府將由於沒有新財年預算法案/臨時撥款法案而停擺）。

9月28日，在沒有任何共和黨人贊成的情況下，延長暫停債務上限時間併為政府撥款的捆綁提案在參議院並未能獲得通過。

9月30日，民主黨最終拿出了一份僅包含為政府臨時撥款至12月3日的提案，隨後該提案在參眾兩院獲得通過並由總統拜登簽字生效，美國政府避免了在新財年開始的停擺危機。

10月7日，在共和黨的配合下，參議院通過了再度提高美國政府債務上限4800億美元的提案，以支撐政府運轉至今年12月3日，並防止美債在本月出現違約危機。接下來該提案還需在眾議院進行投票，並經美國總統拜登簽字生效。參議院共和黨領袖麥康奈爾稱，此舉是為了讓民主黨有足夠的時間使用「預算和解程序」獨自提高債務上限。

需要注意的是，目前兩黨僅是對12月3日前的債務問題達成了一致，以避免在此之前政府債務違約。但關於之後的債務問題，仍需兩黨再次達成共識，或是民主黨使用「預算和解程序」獨自解決（不排除兩黨再次將問題延後的可能性），因此債務上限問題僅僅是被延後了，而非完全解決。通過觀察債務上限問題的博弈過程也可以發現，兩黨在重大問題上絕不會輕易達成一致，最終的結果一定是互有取捨。

不過，這也進一步驗證了，在美國政府債務問題上共和黨與民主黨之間的分歧，與其說是在根本理念上有差異（共和黨在特朗普執政時早將財政保守理念扔到一邊，在拜登執政時再拿出來說事顯然非常虛偽），不如說是「只要是敵人贊同的，我就反對」、誓將阻撓拜登執政進行到底的策略使然。

債務上限問題與拜登基建計劃

實際上，美國政府的債務上限問題與拜登基建計劃早已捆綁在一起，成為兩黨談判與博弈的「籌碼」。目前，拜登的基建計劃被拆分為了兩部分：

一是，未來五年內新增5500億美元投資的《兩黨基建法案》（bipartisan infrastructure bill）。主要包含交通、能源等傳統基建項目，該法案獲得了共和黨以及民主黨內温和派的支持，並於10月1日在參議院投票通過，接下來還需「闖關」眾議院並由總統簽字才能最終生效。該法案可以認為是拜登最初基建計劃中符合民主黨內及兩黨共識的部分，法案落地更加符合共和黨及民主黨温和派的利益，民主黨可能用此法案的通過換取黨內意見的統一。

二是，未來十年內總支出高達3.5萬億美元的「基建計劃」。涵蓋醫療、教育、住房、環保等多個方面，但目前尚未形成正式法案並提交兩會。該法案可以認為是拜登政府執政理念的主要體現，但受到了共和黨的強烈反對，民主黨內部對此亦有分歧，待民主黨內部達成一致後將通過「預算和解程序」實現。需要注意的是，該法案對應「預算和解程序」的「支出」方面，而提高債務上限對應的是「債務限額」方面，因此二者並不衝突。

可以說，兩個法案早已與債務上限問題緊密相連：一方面，大規模的支出計劃必然需要通過政府舉債來支撐。儘管拜登一再重申其基建計劃與債務上限「毫無關聯」，但共和黨人並不買賬；另一方面，由於提高債務上限與3.5萬億美元的基建計劃都是共和黨反對的對象，若民主黨想要在某一領域尋求與共和黨達成一致，則必然要在另一領域做出妥協。因此，債務上限問題與拜登基建計劃並不能簡單的分割來看，二者早已深深地捆綁在一起。

債務上限問題將走向何方？

總體來看，民主黨實際上有能力獨自解決債務問題，同時也需承擔相應的後果，共和黨也希望看到情況如此發展。民主黨目前之所以如此「糾結」，無非是想將自身的損失降到最小，但共和黨並不會輕易配合。綜合來看，我們認為年內美國政府債務問題的發展可能存在以下三種情形：

較大概率：兩黨無法達成共識，民主黨使用「預算和解程序」在12月3日前獨自解決債務上限問題。並且，民主黨也以此方式推動3.5萬億美元基建計劃落地。從時間上來看，3.5萬億美元基建計劃落地或將早於債務上限提高，而一旦基建計劃不經調整就獲得通過，民主黨也將失去與共和黨談判的「籌碼」，此後關於債務上限問題也難以得到共和黨的配合，只能獨自「背水一戰」。

中等概率：兩黨無法就長期暫停債務上限（如民主黨之前提出的到2022年底）達成一致，並通過臨時法案的形式將問題再度延後到2022年初。但是，為獲得中期選舉的優勢，民主黨仍將在年內積極推動3.5萬億美元的基建計劃。

較小概率：民主黨在3.5萬億美元的基建計劃上做出讓步，以換取黨內意見的一致或共和黨對於提高債務上限的支持。目前，民主黨參議員曼欽（Joe Manchin）仍對3.5萬億美元的基建計劃持截然不同的態度，而曼欽的贊成票對於預算和解程序能否在參議院獲得通過至關重要。因此，在與共和黨繼續談判前，民主黨內部仍有一定概率先行對3.5萬億美元的基建計劃做出調整（如將總額下調為2.5萬億美元等）。

無論如何，在債務問題最終得到解決之前，政府再次「停擺」、「X日」臨近等因素仍然會對市場信心產生一定衝擊，期間金融市場的波動或將進一步加大。以 2011 年的美國政府債務危機為例，在當年 5 月 16 日美國政府債務到達上限後，若 8 月 2 日前未能提高債務上限，美國國債將出現違約的情況。7月中旬標普、穆迪均將美國主權債納入負面觀察清單，而兩黨直到 8月 2日距離債務違約前幾個小時才達成一致。一連串的事件對市場情緒造成了巨大影響：當年7 月 21 日至 8 月 10 日期間，10 年期美債收益率下行達 86BP，VIX指數一度逼近50，道指、標普、納指分別下跌 15.7%、16.6%、16.0%。

美國政府債務問題，兩黨均難辭其咎

關於目前的債務問題，兩黨都在「甩鍋」給對方：共和黨人表示，民主黨應該自行提高債務上限，因為他們不支持民主黨的支出計劃；而民主黨人指出，美國的大部分新債務是在特朗普執政期間產生的，跟他們沒有關係。

本質上，美國政府債台高築都是由於長期的財政收支失衡、經濟增長放緩引起的。現在美國政府債務再次觸及上限也是一樣，並非民主黨或共和黨單獨的責任；並且，新冠疫情後美聯儲與美國財政部的配合，也助推了美國政府債務的迅速擴張。換言之，2020年特朗普和2021年拜登政府的財政「撒錢」，對此均有「貢獻」。而且，特朗普時期的減稅也一定程度上加劇了美國政府債務壓力。總之，就美國「債台高築」而言，任何一黨都脱不了干係。

需要指出的是，根據我們的研究，由於長期低利率環境、目前美國經濟恢復平穩、以及外債負擔有限，短期內美國政府的債務可持續性仍無問題，即使債務上限不斷上調，至少十年內美債違約的可能性不大。因此，無需對美國政府債務規模問題過於擔憂。這從某種程度上改變了兩黨對「債台高築」和債務可持續性問題的看法。

作者鍾正生為中國首席經濟學家論壇理事，平安證券首席經濟學家，研究所所長。