中國首個市級財政重整出現　鶴崗離破產還有多遠｜巨子點評

截至2021年12月28日，中國共有三個地方政府實施過財政重整。2018年，四川資陽市的雁江區和安嶽縣因專項債務付息支出佔比超限實施財務重整。2021年7月26日，鶴崗市政府匯報該市的財政重整計劃實施方案，是內地首個財政重整的地級市。

2016年國務院辦公廳《地方政府性債務風險應急處置預案》（簡稱預案）。《預案》規定，市縣政府一般債務付息支出佔一般公共預算支出比例或專項債務付息支出佔政府性基金支出比例超過10%的，必須啟動財政重整。財政重整是指在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，依法履行相關程序，通過實施一系列手段，恢復財政收支平衡狀態。

2021年鶴崗政府發布的《全市一般公共預算支出》顯示當地一般債務付息支出約為2.35億人民幣，一般公共預算收入25.2億元。不到10%，但也相距不遠。

據悉，2018年、2019年、2020年鶴崗市的一般公共預算收入分別約為25.2億元、22.6億元、2020年約為23億元。同期一般公共預算支出分別為115.7億元、103.7億元、136.8億元，可以看到鶴崗市每年都入不敷出。2020年鶴崗市全口徑財政收入38.8億元，全口徑財政支出157.7億元，缺口巨大。

樓房跌成白菜價，土地財政受限。市轄區的常住人口僅為54.54萬人，服務業逐年萎縮。採礦業衰落，當地國企收入低，工業稅源枯竭。鶴崗市的財政缺口只能向上級政府求助，《關於鶴崗市2020年預算執行情況和2021年預算報告》顯示，2020年鶴崗市接收的轉移支付為104.6億元，是當地一般公共預算收入23億元的4.5倍。轉移支付一旦中斷，鶴崗市政府將立刻破產。

鶴崗財政缺口巨大的原因主要有三方面。首先是中央政府和地方政府之間稅權和事權的結構性差異。目前，中央固定收入包括進口環節增值稅和消費稅、關稅、國內消費稅、車輛購置稅、船舶噸稅、海洋石油資源稅、證券交易印花稅等。中央與地方共享收入包括國內增值稅（中央和地方按5:5分成）、企業和個人所得稅（中央和地方按6:4分成）。地方固定收入包括環境保護稅、房產稅、城鎮土地使用稅、城市維護建設稅、土地增值稅、資源稅、印花稅、車船稅、耕地佔用稅、契稅、煙葉稅、教育費附加等。

稅權和事權的分配差異導致中央政府收入多，支出少，地方政府收入少，支出多。所以中國大多數省份都需要中央政府的轉移支付才能維持財政平衡。2020年數據顯示，中央轉移支付金額是西藏省收入的近9倍，青海省收入的4.8倍，黑龍江、甘肅收入的3倍多。比較來看，鶴崗4.5倍的轉移支付與收入的比值也不算特別突出。

其次是經濟因素，鶴崗是名副其實的資源型城市，嚴重依賴煤炭產業。煤炭枯竭，經濟活力下降，政府收入降低。在國際貿易促進經濟發展的大背景下，中國的東北、西北、以及西南地區的工業競爭不過東南沿海地區。內陸向南部和東部輸出勞動力的同時，也開放了市場，導致內陸稅源萎縮。最後是當地政府執政能力低，官員們對自身條件認識不足，做不到未雨綢繆。經濟好的時候盲目舉債投資，大量的房屋閒置，經濟差的時候只能徒喚奈何。

除了每年鉅額的財政缺口外，截至2021年1月末鶴崗還有74.3億元的顯性債務。根據《地方政府性債務風險應急處置預案》，財政重整手段主要包括拓寬財源渠道、優化支出結構、處置政府資產、申請省級救助、加強預算審查、改進財政管理，總結起來就是節流開源。開源的希望不大，只能把精力放在節流上。

財務重整並不是要將預算收支缺口填平。黑龍江省2020年從中央接收的轉移支付是該省收入的3.36倍。那麼對鶴崗來說，只要轉移支付維持在一般公共預算收入的3倍左右就算成功。

2021年鶴崗一般公共預算支出和收入相差72.7億元，較2018年、2019年、2020年的財政缺口90.5億元、81.1億元、113.8億元大幅下降。在財政重整的這段時間，鶴崗市的財政支出還有繼續下降的空間。如果沒有其他隱瞞負債，未來只要每年能接收70億元的轉移支付，鶴崗政府就不會破產。70億較2020年收到的104.6億大幅下降，大概率能得到滿足。