中國可依託國際河流強化與東盟的經濟合作紐帶

在中國西南地區，有三條發源於中國的國際河流，分別是雅魯藏布江，下游是布拉馬普特拉河，流經中國、印度、孟加拉國之後注入印度洋；怒江，下游是薩爾溫江，流經中國、緬甸後流入印度洋；瀾滄江，下游是湄公河，流經中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南，最後注入太平洋。

國際河流有着天然的地緣政治與地緣經濟意義，如果上游國家控制了河水，下游國家必然會受到影響。因此，凡是國際河流經過的區域，基本上都會涉及到不同國家間的政治、外交以及經濟協調。如果達不成協作，常常會引發國際糾紛甚至訴諸戰爭。尤其是在水資源並不是很充沛的地區，對有限水資源的爭奪是引發戰爭的重要原因。比如在西亞的約旦河地區，以色列與阿拉伯國家的長期戰爭，一個重要原因就是競爭約旦河的水資源。

在上述從中國至東南亞的三條國際河流中，都涉及到上游與中下游國家的水資源利用與分享問題。尤其是湄公河，由於流經國家眾多，其地緣政治與地緣經濟利益更大。

根據國際農業研究磋商組織統計，湄公河國家依據本國發展需要，在湄公河幹流支流建有300餘座各型水電站。其中，中國在瀾滄江的幹流上建成了11座水電站。每當湄公河的旱季來臨，中國的水電站就成為下游國家及域外國家「吐槽」的對象。比如，2020年9月11日，時任美國常務副國務卿比根在首屆「美國-湄公河夥伴關係部長級會議」上稱，中國修建的11座大壩對湄公河糧食安全、環境和人民生活造成了不利影響。時任美國國務卿蓬佩奧還發表「湄公河-美國夥伴關係」的聲明，要求中國分享包括水壩運營數據在內的上游數據。

2022年1月13日，湄公河委員會（Mekong River Commission）發佈的最新報告顯示，流域內水庫大壩和其他蓄水設施數量增加，加上降雨量大減和氣候變化，2019年至2021年的三年間，湄公河流水量持續下降，目前已達60多年來的最低水平。過去三年的乾旱影響了湄公河的航運、河流生態系統和河岸穩定，對漁業和農業產量產生負面影響，給湄公河三角洲數千萬人的生計帶來壓力。由柬埔寨、老撾、泰國和越南組成的湄公河委員會建議，四個湄公河下游國家要加強對湄公河流域水電大壩和蓄水運行的協調，以緩解乾旱的影響。湄公河秘書處行政總裁哈達指出：「不僅是中國，湄公河委員會所有成員國也須主動合作以解決這些問題。」

隨着國際地緣政治環境惡化，安邦智庫（ANBOUND）的研究團隊認為，中國在西南地區的幾條具有地緣戰略意義的國際河流，可以肯定將成為中國必須面對的地緣政治與地緣經濟挑戰，甚至會成為引爆地緣政治炸彈的熱點。可以看到，作為域外國家的美國，已經積極地介入到湄公河流域事務，建立了「美國-湄公河夥伴關係部長級會議」機制，為其隨時介入湄公河事務提供了平台。對於湄公河相關國家來說，他們也樂於看到美國的介入為東盟國家與中國博弈提供了某種「制衡」。

迄今，圍繞大湄公河（即瀾滄江-湄公河）已經建立了幾種國際合作機制，影響較大的主要有三種：

（1）亞洲開發銀行大湄公河次區域合作（GMS）。亞行於1992年經與瀾滄江-湄公河沿岸中、柬、老、泰、緬、越六國進行一系列磋商後發起，該合作定名為次區域經濟合作。2002年，GMS確定了未來10年發展戰略框架以及優先實施框架內提出的11組旗艦項目：南部經濟走廊、東西經濟走廊、南北經濟走廊、電訊骨幹網、電力網、便利跨境貿易與投資、私營參與和增強競爭力、人力資源開發、環保戰略框架、洪水控制和水資源管理、旅遊。

（2）東盟-湄公河流域開發合作（AMBDC）。由東盟高層領導人發起。1996年6月第一次部長級會議確定由東盟七國加湄公河沿岸國老撾、緬甸、柬埔寨和中國為該合作機制的核心國。隨着老撾、緬甸和柬埔寨三國相繼加入東盟，日本和韓國於2000年也成為核心成員之後，東盟-湄公河流域開發合作組織實際上就是東盟十國加中、日、韓三國的區域合作格局。合作包括基礎設施建設、投資貿易、農業、礦產資源開發、工業及中小企業發展、旅遊、人力資源開發和科學技術八大領域。

（3）新湄公河委員會（MRC）。1995年4月，湄公河下游泰國、老撾、柬埔寨和越南四國在泰國清萊簽署《湄公河流域可持續發展合作協定》，並決定建立新湄公河委員會以取代1957年成立的湄公河下游調查協調委員會（老湄公河委員會），在湄公河流域開發和管理的一切領域進行合作。新湄公河委員會自成立之日起，就邀請上游的中國和緬甸加入，並於1996年開始與兩國建立正式對話合作關係，在水文、航運、水電、旅遊、人力資源開發、環境和水資源開發七個領域進行廣泛的對話合作。在國際政治多極化、世界經濟全球化和區域化迅速發展的推動下，瀾滄江-湄公河國際區域合作已成為亞太地區經濟、貿易及投資的新熱點。西方發達國家以及東盟對大湄公河區域合作都高度重視，紛紛參與進來。

面向未來，安邦的研究人員認為，中國可考慮在目前合作的框架內，依託國際河流，建立一種中國可以發揮更大作用的、強化的經濟合作機制。與過去由下游國家發揮主要作用不同，中國可以在已有的合作框架內，加大中國主導的經濟合作。合作的領域可以繼續拓展，包括：環保合作，洪水控制和水資源管理及分配，國際貿易合作，中國對外投資合作，國際旅遊合作，基礎建設合作，水電開發及相關能源合作等等。中國還可以考慮，把「一帶一路」框架下的經貿投資合作、把RCEP框架下的貿易便利化改革，與相關的國際河流合作機制進行融合，使得中國與東盟相關國家的經濟合作更為密切，內容更加充實。這樣，依託國際河流的強化版經濟合作機制，就能夠有效抵禦美國基於地緣政治考慮對該地區的介入。

我們認為，現在是中國推動與東盟相關國家強化合作的最好時機。中國應該在地緣政治摩擦引爆之前建立合作框架，強化經濟合作關係。如果不抓緊做實合作，今後如果地緣政治爆點一旦出現，中國將變得比較被動，不太可能很快找到解決方案，而且被東盟相關國家所接受。

最終分析結論：

在中國的周邊外交中，國家數量眾多的東盟無疑是中國最複雜的合作對象，但也是最重要的地緣政治與地緣經濟合作夥伴，在中國新的國際關係中無疑具有優先地位。中國如果想實現「經略周邊」的戰略目標，就需要找到幾個有系統影響力的關鍵抓手。在我們看來，「依託國際河流-構建合作機制-強化地緣經濟紐帶」，這樣的合作邏輯與思路，應該是對中國和東盟相關國家都有益的合作紐帶。

本文轉載自安邦智庫1月27日「每日經濟」分析專欄。