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    如何看待內地地方政府債務風險

    如何看待內地地方政府債務風險

    一、從數據上看地方政府債務規模

    中國的宏觀槓桿率自2008年次貸危機以來就進入了快速上升的通道,最近十年在世界上名列前茅。宏觀槓桿率統計的是非金融部門的債務佔GDP的比重,在中國主要包括五個部門:政府部門、融資平台、產業類國有企業、非產業類國有企業和居民部門。在政府部門的債務率中,中央政府債務佔GDP的比重穩定在15%-20%之間。2010-2014年間國家審計署組織的全國政府債務審計公布的數據,2014年接近25萬億,佔GDP比重接近40%。

    圖1 宏觀槓桿率及政府債務率

    地方政府債務的測度有三個口徑。最狹義的口徑是地方政府承擔償還責任的債務。第二個口徑是,地方政府負有償還責任或擔保責任的債務。第三個口徑是,地方政府沒有直接的償還責任或擔保責任,但是承擔一定的公共責任,比如應該對一些弱勢群體實施救助但沒有支出,也屬於政府債務的範疇。準確測度地方政府債務規模是不容易的。

    從最狹義的口徑,地方政府負有償還責任的口徑來看,在較長的時間段中地方政府債務增長速度很快。對於地方政府負有擔保責任的債務,2014年以後,國家修訂了《預算法》,基本宗旨是「開前門、堵後門」,把地方政府公開的融資渠道打開,把背後的隱性債務尤其是融資平台負有擔保責任的債務堵上,讓政府債務透明化。從開前門的角度看,2021年專項債規模是3.65萬億,一般債8000億;2022年安排專項債3.65萬億,一般債7200億。除此之外,融資平台也可以在公開市場上發行債券,每年到期的也有35000億。

    圖2 負有償還責任的地方政府債務規模

    總之,從不同口徑看,地方政府債務規模有兩個特點:一是水平高,二是增長速度快。

    二、從不同角度看地方政府債務風險

    (一)地方政府的視角

    從經驗上看,1991年歐盟《馬斯特裏赫特》條約簽訂的時候規定了一個經驗標準:政府債務規模佔GDP比重不能超過60%。但是這只是一個經驗標準。而實際上,在歐盟的很多國家比如德國和法國,早就超過了這樣的規模。

    從我們去地方調研財政情況,基層公務員經常抱怨或者擔憂的是本地的政府債務很高。絕大部分人把地方政府的負債行為等同於企業或家庭的債務行為。對於企業而言,債務率高可能會出現流動性危機,企業可能會破產,債權人財產受到損失,員工面臨失業。從宏觀層面看,企業和家庭債務率普遍過高,容易引發金融風險甚至經濟危機。如果從這樣的角度去理解,地方政府可能會破產,那麼債務風險很大。事實上,我們看到美國政府的底特律就曾經破產過。

    但是中國的財政和美國不一樣。美國是財政聯邦制國家,而中國是財政單一制國家,地方政府嚴格意義上說是沒有獨立稅權的,它來自中央的授權,中國的地方政府也不會破產。第一,地方政府不會把自己看作是企業和家庭,不會像企業和家庭一樣來擔心政府債務風險。第二,地方政府有個傾向,總是傾向於逃廢前任留下的債務。第三,地方政府總是希望多方擴大資源邊界,增加政府的債務。因此,地方政府的角度看,應該說他不會認為債務率到了某一個點就會有風險。這是我們調研時經常可以觀察到的。

    (二)地方政府債券投資者的視角

    另外一個視角是地方政府債券在公開市場上的投資者,他們更多關注在地方債市場上的投資機會。在他們眼中投資地方政府債券的風險與投資企業債券的風險本質上是一樣的,在管理風險的理論上沒有差別,只不過把地方政府債券、國有企業債券和其他企業債券看成是信用等級不同的投資工具而已。

    (三)經濟思想史的視角

    從更宏觀的角度看,古典經濟學家的主流比如大衛·休謨和亞當·斯密,他們把政府債務等同於企業或家庭債務,認為政府一旦不能清償債務,遇到流動性危機就會破產。這是古典經濟學家的樸素的觀點。在古典經濟學家中有一個例外,就是李嘉圖。李嘉圖認為英國和法國戰爭時期發行了國債,這個國債是否付息、利率高低,實際上不會使得國家變得更窮或更富,只是左手倒右手。但是後來他沒有把這個觀點堅持下去,又提出另一個觀點,債務率高使得人們不知道真實的情況,誤以為自己很有錢,稅收沒有提高上去,企業和家庭認為自己流動性充足,過高消費,最終影響國家資本積累。這又回到了古典經濟學家的觀點。綜合來看,古典經濟學家認為政府債務高是有很大的風險的,就和企業家庭一樣是很不好的事情。

    從古典經濟學到現代經濟學之間有個關鍵的制度變化,也就是貨幣本位的變化。1977年美國放棄金本位進入牙買加體系後,幾乎所有國家都是法定貨幣本位。這樣中央銀行或者是政府擁有貨幣發行權,政府債務在原則上不存在清償問題。這種情況下,政府債務風險就不再是一個能否還得起錢的問題,政府債務高低的風險更重要的是對資源配置或者對經濟效率的影響。凱恩斯認為應當動態來看政府債務,他說在經濟蕭條的時候擴大政府債務刺激經濟,等到經濟上來了再徵稅減債,在動態上追求政府債務的平衡,而不是一味的堅持每一個政府的預算年度都要平衡預算,都不能留下債務。

    與之針鋒相對的是新古典宏觀經濟學對政府債務的觀點。他們認為市場本質上是有效運行,如果政府按照凱恩斯的方法進行操作,擴張政府債務是刺激性的政策,實際上會損害長期的經濟增長。這個觀點有點像前面討論的大衛·休謨或者亞當·斯密的觀點,長期來看政府債務是有害的,傷害了未來的經濟增長,對下一代人是不利的。

    還有一派觀點,布坎南為代表,他在1977年總結了「李嘉圖等價性命題」,認為政府債務是推遲徵稅,財政和政府對經濟影響的主要是支出,是徵稅還是減稅、是增加債務還是減少債務實際上沒有實質性的影響。

    總之,從經濟理論角度看要分清政府債務的不同背景。比如凱恩斯更看重短期,用政府的財政政策來管理經濟周期和短期的經濟波動。而新古典更看重長期,過高的政府債務可能會損害資本的積累,使得下一代受到損害。從對市場機制和運轉的角度來看,新古典宏觀經濟學家很相信市場的運作,認為市場基本上是出清的,不會出現市場過剩,用積極財政政策增加政府債務來刺激經濟會造成長期的損害。這啟示我們,從經濟學家的角度看待政府債務風險,要具體情況具體分析,要看市場具體運行情況,具體的經濟運行狀況,等等。

    三、中國地方政府債務的特殊背景

    中國地方政府債務問題有一個特殊的背景,就是縱向財政失衡。

    在1994年分稅制改革後,縱向財政失衡變成一種常態。在最近的三十年,地方政府支出佔比在80%以上,收入佔整個財政收入的比重不到50%。每一年地方政府總體都上有30%收支缺口。縱向財政是失衡的。地方政府承擔了很大的支出責任,比如民生支出和地方發展,但是地方政府的收入相對沒有跟上。央政府對地方財政補助佔到了地方財政收入的很大的比重,除了東部少數省份地方財政來自於中央財政的補助比較少之外,中西部的大多數省份一半的收入都是來自於中央。

    圖3 縱向財政失衡

    在縱向財政失衡的背景下,就造成了地方政府缺錢的常態。從這個角度可以解釋,2014年新《預算法》出台之前,雖然明令地方不能留債務,但是地方政府在八九十年代有預算外收入,2008年金融危機後有地方融資平台。這些收入都具有準財政的性質,引起了一種制度上的混亂。2014年新《預算法》正是在這個意義上對這件事情進行規範,把「後門」堵住。從我個人感覺來看,開前門的效果還不錯。但是不是嚴格的堵上了「後門」呢?我調研的情況看,地方政府財政困難的時候還是會想方設法到處籌錢,融資平台未必完完全全的規範化。縱向財政失衡問題本質上沒有解決。

    央地財政關係的縱向失衡和中央的大額轉移支付,實際上造成了地方政府預算約束的軟化。在中國大家看待地方政府債務風險基本不會考慮破產問題,儘管我們說要剛性兑付,但是我想要真的有哪個地方政府出現問題不可能剛性兑付的,只能是中央政府來救援。正是由於這種博弈的存在,地方政府預算約束是軟化的。這也可能會造成地方資金使用的無效率,就像是如果你花自己的錢會很節儉,如果你的兒子成家了還用你的錢,他肯定不會像你用起來那樣節儉。

    因此,看待中國地方政府債務風險還有一個特殊的視角,債務過高,地方預算約束過分的軟化,可能會損害財政分權的效率。從最近的地方債務的問題來看,我們覺得還是可以把它歸結到中國長期以來的「一放就亂,一管就死」的困局,造成的結果是財政分權的效率受到很大的損害。在央地財政關係中,讓地方政府去承擔支出責任,是由於存在訊息不對稱,對公共品的地域性偏好等問題。如果地方政府的軟約束問題沒有解決好,財政分權的效率就很難充分的發揮出來。地方政府債務過高以後的這個風險還是值得重視的。

    本文由《香港01》提供

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