中概股跨境審計的焦點

2022年3月，有三批中概股先後被美國證券交易委員會納入「臨時退市清單」。如果不出意外的話，2022年4月底，全部中概股公司，都將因不符合SEC的規定而陸續進入「退市清單」。

根據SEC的規則，境外上市公司（在美上市的非美公司）需要在財年結束的4個月內披露年報。而根據美國2020年通過的《外國公司問責法》，如果上市公司自2021年起連續三年未能接受美國公眾公司會計監督委員會（PCAOB）的核查，該股票將被禁止在全美交易所交易，進入退市程序。

中概股企業的財年是每年的1月1日至12月31日，所以，4月底以前，所有在美上市的中概股公司都將披露年報。

根據PCAOB的數據顯示，截至2021年9月30日，共有191家中概股公司的財報由15家中國內地或者中國香港的會計師事務所審計，根據中國現行的法律法規，PCAOB並不能直接檢查這些事務所和獲取審計工作底稿。所以，當這些中概股企業披露年報後，就將因不滿足PCAOB的檢查條件而被納入「臨時退市清單」，15日後將被正式納入「退市清單」。

但是，投資者無需過度恐慌，列入清單的公司是否在三年後真正退市，最終取決於中美審計監管合作的進展與結果。而中美雙方一直在共同努力，希望就監管問題達成一個符合兩國法律規定和監管要求的合作安排。

但是，自經貿衝突以來，一直有聲音基於個別案例聲稱中美正在「金融脱鈎」。也有聲音對PCAOB有諸多誤解，比如，認為PCAOB要求跨境監管是「霸權主義」「無理取鬧」，或者誤認為「檢查審計底稿」是「查上市公司賬本」。甚至還有聲音認為，檢查審計底稿就是為了「竊取國家機密」。

所以，本文想要釐清如下幾個問題：

首先，美國公眾公司會計監督委員會（PCAOB）是一傢什麼機構？

其次，PCAOB要求檢查的「審計底稿」到底包括什麼內容？是查賬嗎？

再次，跨境監管合作的痛點和難點到底在哪？

最後，中概股的監管爭議未來如何解決？

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PCAOB是一傢什麼機構

美國公眾公司會計監督委員會（PCAOB）設立於2003年，是2002年《薩班斯-奧克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act，簡稱SOX法案）的主要內容，而SOX法案是對《1933年證券法》《1934年證券交易法》的大幅修訂，直接原因是安然公司（Enron）的財務造假。

安然財務造假曝光以後，全球最大的會計師事務所安達信轟然解體，美國股市再次見證了個別公司財務造假醜聞給市場帶來的衝擊。為了恢復投資者信心，美國僅用9個月就通過了《2002公眾公司會計改革和投資者保護法案》，該法案更知名的稱呼為《薩班斯-奧克斯利法案》。

根據法律授權，PCAOB主要通過註冊、檢查、制定準則和執法等四大功能，來實現對註冊會計師行業的監管。

註冊是指審計美國上市公司的會計師事務所必須到PCAOB註冊。

檢查是指在PCAOB註冊的會計師事務所需要定期接受PCAOB檢查。審計100家以上上市公司的會計師事務所（10家左右）需要每年都接受PCAOB的檢查，其他會計師事務所需要每三年接受檢查。

制定準則是指在PCAOB註冊的會計師事務所必須按照PCAOB制定的審計準則和質量控制準則開展審計業務，構建事務所的質量控制體系。

執法就是PCAOB有權對在其註冊的會計師事務所的違規線索實施罰款、暫停業務，甚至取消註冊。

PCAOB的總部位於華盛頓，在11個州設有辦公室，大約有800多名職員。

從具體的工作模式來看，PCAOB對於美國本土的小型事務所的檢查，一般由兩人組成，現場工作時間為1周；對四大事務所檢查的人員為60～70人，檢查時間要持續1年；對美國以外的事務所的檢查，一般由6～10人組成，現場工作時間為4～6周。

據PCAOB官網的消息，截至2021年底，PCAOB已對50個國家或地區的外國會計師事務所進行了審查。此前沒有達成合作協議的法國和比利時，也已經於2021年4月分別與PCAOB達成了審計合作協議。

全球範圍內，除了沒有公司在美上市的國家外，只有中國內地和中國香港的會計機構因法律問題，還未授權PCAOB直接審查。PCAOB甚至在官網的「監督（Oversight）-國際（International）」欄目將中國單列。

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PCAOB到底要檢查什麼

中美監管最大的分歧是，是否允許PCAOB檢查審計底稿。

一直有觀點認為，PCAOB要求檢查中概股公司的「審計底稿」即要求檢查上市公司的「賬本」，事關商業機密和國家安全。這一似是而非的觀點一直混淆視聽，甚至可能給中美雙方正常的監管合作帶來不必要的干擾。

在邏輯上，至少有三層問題需要釐清：

第一，審計底稿並非上市公司賬本。首先，PCAOB監管的是會計師事務所，並非上市公司。其次，所謂「審計底稿」，是會計師事務所對上市公司進行審計的相關記錄文件，包括制定的審計計劃、實施的審計程序、獲取的相關審計證據，以及得出的審計結論。換言之，PCAOB監管的是會計師事務所。

第二，所有商業秘密都不能被檢查。首先，負責審計的會計師事務所有一定權限審計涉及商業機密的相關訊息，對更高級別的商業機密以及涉及國家安全的相關訊息，已有相應的法規要求和審計程序。其次，會計師事務所有自己的職業規範，也需要受到監管。同理，PCAOB也應該有一定的權限接觸事關商業機密的訊息，但要依法合規，特殊訊息需要履行特殊手續，PCAOB是合法的監管機構，不是凌駕在各國法律和主權之上的超主權、特權機構。

第三，檢查上市公司侵犯國家安全。中概股公司也要分類對待，並非所有的中概股公司都「涉及國家安全」。大部分境外上市的公司，都要經過備案或者前置審批，國有企業還需要經主管部門批准，不排除有極少數境外上市公司可能涉及國家安全，但此類上市公司數量極少。需要說明的是，PCAOB要求會計師事務所向其提交審計底稿，但並不留存底稿，也不是檢查所有的底稿，而只檢查他們認為支持發現某些問題的工作底稿。

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PCAOB艱難的國際談判

PCAOB設立以後，SEC要求，美國上市公司聘用的美國境內的會計事務所必須向PCAOB註冊並接受其審查，包括對審計底稿的定期審查。但由於受跨境監管的限制，PCAOB難以審查部分美國上市公司聘用的美國境外的會計師事務所的審計底稿。

為確保在接受PCAOB審查事項上所有在美上市公司聘任的會計師事務所都受到平等對待，自2005年起，PCAOB開始要求檢查所有的在美上市公司聘任的會計師事務所。

PCAOB是有史以來國際上首個註冊會計師行業的獨立監管機構。由於PCAOB的跨境檢查職能打破了審計行業傳統上以國為界的監管管轄區域，對他國來講，涉及到入境執法和內政主權，引發了在美有上市公司的國家的普遍反感。

日本起初也非常牴觸PCAOB的跨境監管。

2003年，日本會計師註冊協會明確表示，對審計的監管應以日本的會計監管體系為主，拒絕PCAOB入境檢查。雙方僵持幾年後，2006年，普華永道的日本公司中央青山PWC不爭氣，被曝連續5年為嘉娜寶化妝品公司財務造假，給了PCAOB以可乘之機。

PCAOB據此要求單獨檢查日本的會計師事務所。受醜聞事件影響，以及美日兩國的特殊關係，日方不得不同意PCAOB進行現場檢查。又經過漫長的談判，直至2011年10月12日，PCAOB才正式宣佈與日本金融廳和審計監察委員會達成協議。

歐盟則希望通過設立規則避免PCAOB的跨境監管。

歐盟專門針對PCAOB制定了等效認定的審計監管規則，希望雙方互認對方的審計監管結果，從而避免PCAOB到本國境內進行跨境檢查。但由於美國法律並未授權PCAOB認可等效監管，且幾乎只有非美國家的公司赴美上市，而很少有美國公司境外上市的情況，所以非美國家的監管機構極少有入境美國檢查的需求，PCAOB也沒有動機推動等效認定的審計監管規則。

不過，等效認定的探索並沒有白費，後來成為了非美國國家之間的監管合作模式。此後，PCAOB與多個主要市場監管部門打打談談、邊打邊談、歷經曲折，但最終都簽署了合作協議。

世界主要的資本市場還紛紛效仿PCAOB，設立了獨立於注會行業的監管機構。比如，法國設立了審計師高級理事會（HCCC），日本設立了公認會計師和審計監察委員會（CPAAOB），英國設立了財務報告委員會（FRC），德國設立了審計師監管機構（AOB）等。

目前，中國尚未設立單獨的上市公司審計監管機構，相關審計職能分佈在財政部、證監會、中注協等部門，還存在好倉管理的情況。

4

雙方的檢查爭議是什麼

根據中國的法律法規，PCAOB並不能直接檢查中國內地和中國香港的會計師事務所和獲取審計工作底稿。

2009年10月20日，證監會、國家保密局、國家檔案局聯合發布實施的《關於加強在境外發行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規定》（證監會29號文）要求，境內公司在境外上市，在境內形成的工作底稿等檔案應當存放在境內；如要向境外監管機構提供或者公開披露涉及國家安全或者重大利益的檔案的，應當依法報國家檔案局批准。

2015年5月26日，財政部發布的《會計師事務所從事中國內地企業境外上市審計業務暫行規定》（財政部9號文）要求，中國內地企業依法委託境外會計師事務所審計的，應當與中國內地會計師事務所開展業務合作。在境內形成的審計工作底稿應由中國內地會計師事務所存放在境內。並要求企業和會計師事務所遵守上述29號文。

2020年3月1日，《證券法》正式實施，其規定境外證券監督管理機構不得在中華人民共和國境內直接進行調查取證等活動；未經國務院證券監督管理機構和國務院有關主管部門同意，任何單位和個人不得擅自向境外提供與證券業務活動有關的文件和資料。

二十年來，PCAOB與中國證監會就跨境審計監管事宜一直博弈，過去的各種談判、協商、諒解備忘錄始終無法徹底解決雙方的關鍵分歧。

中方主張PCAOB依賴中方的監管，或者中美雙方開展聯合檢查，在聯合檢查之前，應由中國證監會和PCAOB雙方通過相互協商確定要檢查的業務和檢查範圍，以期滿足雙方的監管需要；檢查對象的選擇應基於風險評估。

而美方則希望能夠按照PCAOB的核心原則執行。PCAOB有三個核心原則：一是具有實施符合委員會職責規定的檢查和調查的能力；二是具有選擇審計工作和潛在違規行為接受檢查的能力；三是可以接觸委員會認為相關的審計人員、審計工作底稿（workpapers）以及其他有關訊息或文件。

當前，中美雙方分歧依然嚴重，入境執法和審計工作底稿依舊是兩大難點。

但需要說明的是，中方反對PCAOB直接檢查中國內地和中國香港的會計師事務所和獲取審計工作底稿。但是，中方從未禁止或阻止相關會計師事務所向境外監管機構提供審計工作底稿。

中國證監會此前建議，在證監會同意的情況下，相關審計工作底稿可以從會計師事務所直接傳到PCAOB，而關於PCAOB方面需要檢查的除審計工作底稿外的其他訊息或文件，證監會方面希望PCAOB根據必要性原則給出明確的清單或界定。證監會將提供必要的協助以便利此類材料的轉移。

換言之，中國的法律法規要求的實質是，審計工作底稿這類訊息應通過監管合作渠道來交換，並符合安全保密的相關規定。

但PCAOB的不接受此種方式的理由也很充分。第一，如果外國的審計監管機構需要美國公司的審計底稿時，美方並沒有要求對方要通過PCAOB；第二，無法保證對方的監管介入是否對工作底稿進行了刪減和模糊化處理；第三，根據過去的合作經驗，有的文件需要中國多個主管部門的審查和批准，中國證監會不能獨自批准。

歸根到底，這還是妨礙了審查必要訊息的能力，導致對中概股公司的審計檢查和對其他國家在美上市公司的審計檢查不對等。

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雙方的監管爭議如何解決

中美的跨境監管談判已歷多年，時快時慢，殊為不易。

2009年證監會發布29號文之後，2010年，專門調查和做空中國在美上市公司的渾水公司等機構發布了諸多中國在美上市公司實施財務造假的調查報告，中概股遭遇信任危機。

PCAOB和SEC對審計中概股公司的會計師事務所的檢查更加迫切。2011年7月，中國證監會、財政部，美國SEC和PCAOB在京就跨境審計監管問題進行討論，並就下一階段的合作，商討了一系列措施，比如「互派觀察員，觀察對方監管機構實施會計師事務所檢查」。

2013年5月，證監會、財政部與PCAOB簽署執法合作備忘錄，正式開展中美會計審計跨境執法合作。2014年1月，證監會表示，已向SEC和PCAOB在內的境外監管機構提供了4家企業的審計工作底稿。

2016年到2019年，雙方監管部門也一直就如何進行有效的檢查，有過一些合作嘗試，包括2017年PCAOB和證監會試點開展的聯合檢查。2020年4月，證監會表示，已向多家境外監管機構提供了23家境外上市公司相關審計工作底稿，其中向SEC和PCAOB提供的共計14家。

在談判早期，雙方的焦點主要在於監管主權的問題。即憑什麼讓境外機構入境檢查。時過境遷，監管主權的問題依然存在，但焦點逐漸轉向國家安全、網絡安全、數據安全、個人訊息保護。當然，後三者本來就是更加寬泛的國家安全的一部分。

那麼，在中美經貿摩擦、國家安全泛化、更加重視數據安全的大背景下，中美的跨境監管合作下一步怎麼推進？

第一，明晰國家安全的具體內涵。實際上，由於有前置審批、各種法律法規的要求等，能到境外上市的公司，涉及國家安全的上市公司本身就很少。但是，由於審計工作底稿的內容涉及被審計單位的內部管理、主要客户、技術指標等方方面面，一定程度上包含商業秘密，也不能排除有些審計工作底稿也確有可能涉及國家機密。

所以，我們應該對國家機密、國家安全，有一個清晰的界定。不能泛化地認為，所有中概股公司的審計底稿都涉及國家安全，也不是所有數據量大的公司都涉及國家安全。

國家安全不是一個筐，什麼都能往裏面裝。過度泛化的國家安全概念，會給國際合作帶來不必要的麻煩，也會給相關企業逃避監管以可乘之機。

第二，摒棄狹隘的金融脱鈎觀念。我們要清醒地認識到，即便失去美國這個全球最大的金融市場，中國公司照樣可以從其它資本市場獲得融資，這是我們談判的底氣。但是，中國公司海外上市總體來講利大於弊，既可以獲得更廣闊的融資渠道，也可以向先進企業學習，提升自己的公司治理能力和治理體系，同時還可以向世界展示中國的經濟發展前景和能力——這也是改革開放的初心。

中美的跨境監管之爭，既是挑戰，也是促進中國上市公司治理、中國會計行業執業更加規範發展的契機。所以，我們的輿論大可不必動輒叫囂金融脱鈎。中國是全球化的受益者和捍衛者，跨境監管是全球化的一部分。

第三，中方積極掌握談判主動權。經過漫長的國際談判，PCAOB已經與除中國外的所有在美上市國家達成了跨境監管協議，客觀上應該承認，在這種情況下，PCAOB不可能為中國破例——PCAOB官網給予中國的「特殊地位」以及SEC對中概股的「雷霆手段」都是佐證。

同時，中方的多位重要領導在多個重要會議表態，中國開放的大門不會關閉，要保持中國企業的境外上市渠道暢通。保障中國企業在美上市，符合雙方的共同利益。那麼，中方監管部門的佔優策略就應該是「先出招」。主動借鑑德法日等國的經驗，在PCAOB已有的框架內，求解雙方的最大公約數，建立中美聯合檢查模式，共同保護兩國的共同利益訴求，而不是被動滿足PCAOB的監管要求。

第四，建立健全涉密的法律法規。雙方爭議的焦點是「審計底稿」可能存在泄密。但有意思的是，審計底稿只是會計師事務所對上市公司進行審計的相關記錄文件，更多的是重視財務指標。而上市公司上市時會聘請保薦人和承銷商。中概股在境外上市時可能會聘請境外的保薦人和承銷商。那保薦人或承銷商對上市公司的盡調事實上比會計師事務所的審計更全面和嚴格。我們現在揪着審計底稿不放，但對境外上市的保薦和承銷卻沒有特殊要求。不客氣的說，這有點顧頭不顧尾的意思。

所以，我們應該建立全方位的涉密法律法規。既給市場參與者明確的預期，也真正保障國家安全。當然，相關法規要合理適當，不能泛化國家安全。

第五，回歸基本規則和基本制度。跨境監管，本質上是個法律問題。改革開放四十多年，中國已對國際規則和美國的執法體系有了更深的認識，對國際慣例的接受程度也在提高。中方從未禁止向境外監管機構提供審計底稿，核心訴求是需要通過監管渠道或者經過監管同意。

對於審計底稿之外的文件，中方希望PCAOB根據必要性原則提交備案。但我們完全可以借鑑負面清單制度，明確哪些東西不可以查、哪些東西可以查但需要事前向中方報備，除了負面清單之外的，其他都可以查，不再需要PCAOB前置報備。

負面清單可以滿足雙方的共同關切。很多問題都難以避免受到中美關係大局的影響，專業問題也容易被輿論裹挾，雙方都需要注意不能將法律問題政治化和情緒化。

第六，推進審計監管體系的改革。任何一個國家都要打擊上市公司造假。美國作為全球金融中心，出台了一系列保護市場和投資者的法律法規。但即使SOX法案出台之後，PCAOB已經可以審閲審計底稿的前提下，但又出現了世通、南方保健、房地美、美國國際集團和雷曼兄弟的會計問題。這意味着，審計底稿或許有助於打擊財務造假，但也不總是有效，美國的監管還是存在漏洞，有提高的空間。

另外，中國現行的審計監管體系還不夠健全。我們完全可以充分發揮香港、上海、深圳的金融中心作用，按照國際最嚴格的標準，建立訊息披露和會計訊息審核機制。

當中國的審計體系和標準比美國還健全的時候，跨境監管還是個問題嗎？或者說，到時候，誰才應該頭疼跨境監管的問題呢？

6

中方已經作出一系列前瞻性部署

2021年10月29日和11月14日，網信辦針對涉及數據安全、數據出境、危害國家安全的境內企業赴境外上市行為，專門出台了《數據出境安全評估辦法（徵求意見稿）》和《網絡數據安全管理條例（徵求意見稿）》，已經結束徵求意見。

2021年12月24日，證監會公布《國務院關於境內企業境外發行證券和上市的管理規定（草案徵求意見稿）》以及配套規則《境內企業境外發行證券和上市備案管理辦法（徵求意見稿）》也已經結束徵求意見。

2021年12月27日，發改委、商務部發布了《外商投資准入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》和《自由貿易試驗區外商投資准入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》，就境內企業到境外發行股份並上市交易作出相關規定。

系列法律法規的密集出台，不斷為中國企業到境外上市保駕護航。

2022年3月11日，證監會表示，中美雙方就審計監管合作問題持續開展溝通對話並取得積極進展。

3月16日，國務院金融穩定發展委員會專題會議上表示，中美雙方監管機構保持了良好溝通，已取得積極進展，正在致力於形成具體合作方案。中國政府繼續支持各類企業到境外上市。

4月2日，證監會會同財政部、國家保密局、國家檔案局發布了《關於加強在境外發行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規定》（徵求意見稿），為境外上市涉及的相關保密和檔案管理工作提供更加清晰的指引，跨境聯合審計法律制度保障再進一步。

4月9日，在中國上市公司協會第三屆會員代表大會上，證監會主席易會滿要求，加快推動企業境外發行上市監管新規落地，保持境外上市渠道暢通，推動中美審計監管合作取得成果，為資本市場高水平開放構建可預期的國際監管環境。

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總結

審計底稿是個持續二十年的老問題。

只是數字經濟時代的到來和中美經貿衝突的宏觀背景，給這個老問題增添了新的複雜性。

但值得慶幸的是，中美雙方均未陷入情緒泥潭，而是在專業理性的軌道上不懈摸索。

我們相信，中國對外開放的大門不會關閉，中國企業海外上市的步伐不會停止，雙方通過共同努力一定能夠儘快作出符合兩國法律規定和監管要求的合作安排，共同保護全球投資者合法權益，促進兩國市場健康穩定發展。