張德勇：9.8萬億元！詳解史上規模最大的中央轉移支付

今年政府工作報告明確指出，中央對地方轉移支付增加約1.5萬億元、規模近9.8萬億元，增長18%。這個數字，是多年來的最大增幅，強化了中央對地方的財力「輸血」能力，體現了中央對地方「真金白銀」的支持。

今年經濟社會發展任務重、挑戰多，做好「六穩」「六保」工作，穩定經濟社會大局，是地方政府應有的本職責任，這自然需要必要的財力作支撐。規模近9.8萬億元的轉移支付，加上地方自有財力，很大程度上有助於保障地方政府的正常運轉，特別是中央財政將更多資金納入直達範圍，將有力地支持基層政府保基本民生、保工資、保運轉（簡稱「三保」），從而讓地方政府能夠有更多的財力把「着力穩定宏觀經濟大盤，保持經濟運行在合理區間」的目標任務落細落實。

今年支出規模比去年擴大2萬億元以上

政府工作報告關於今年中央對地方轉移支付的安排，在規模與增速創新高的同時，也要求中央財政將更多資金納入直達範圍，省級財政也要加大對市縣的支持。這一安排，是服務經濟社會發展大局的需要。

去年我國經濟增長達8.1%，兩年平均增長5.1%，居世界主要經濟體前列，但呈現前高後低特點，三季度、四季度分別增長4.9%、4.0%。由此可以認為，從去年下半年開始，經濟雖處於持續穩定恢復之中，但面臨新的經濟下行壓力。作為內需的消費和投資，都出現恢復遲緩的跡象。因此，政府工作報告提出，今年着力穩定宏觀經濟大盤，保持經濟運行在合理區間。

根據國內外形勢，政府工作報告提出今年發展主要預期目標分別是：國內生產總值增長5.5%左右；城鎮新增就業1100萬人以上，城鎮調查失業率全年控制在5.5%以內；居民收入增長與經濟增長基本同步……要實現上述目標，需要有為政府和有效市場更好結合，但當市場出現疲軟之際，更好發揮政府作用將有助於提振市場、激發市場主體活力。

財政政策是更好發揮政府作用的主要工具，政府工作報告要求「提升積極的財政政策效能」，減稅降費與增支是其中的兩大途徑。今年實施新的組合式稅費支持政策，減稅與退稅並舉，預計全年退稅減稅約2.5萬億元；而且，今年支出規模比去年擴大2萬億元以上，可用財力明顯增加。減稅與增支同時並舉，有利於促消費、擴內需，加大了穩增長力度，但大規模的減稅降費政策，在當前中央與地方財政關係格局下，無疑會使地方財政承壓，尤其是層級越低，財力的迴旋空間就越小，財政壓力也就越大。

越到基層，財力越緊張

經濟決定財政，財政反映經濟。世紀疫情給我國經濟發展帶來前所未有的巨大沖擊，疊加我國經濟運行中存在的結構性、體制性、周期性問題，導致近幾年來我國經濟持續面臨下行壓力。而且，當前中央與地方財政關係改革尚未完全到位，地方政府承擔了較多事權，支出責任較重。可以說，經濟因素加之財政體制因素，給地方財政運行帶來較大困難。

地方財政困難的突出表現是收支矛盾，越到基層，財力越緊張。從近5年每年提交兩會的預算報告看，2017年至2021年，地方財政赤字分別為8300億元、8300億元、9300億元、9800億元和8200億元。其中，地方一般公共預算收入除了本級收入，還包括中央對地方轉移支付收入，地方預算穩定調節基金、政府性基金預算、國有資本經營預算調入資金及使用結轉結餘資金。可見，即便地方財政收入有多種來源，但仍然較難滿足支出需要，每年都會存在一定規模的地方財政赤字，雖然地方財政總體運行平穩，但地方財政收支矛盾一直存在，這似乎成為地方財政運行的常態。

地方財政收支矛盾，其原因主要有三。第一，經濟下行壓力。隨着經濟增速轉為中高速，經濟增長對地方財政收入的帶動作用在減弱。2017年至2021年，作為反映地方財政自給能力指標，地方一般公共預算本級收入，其增速分別為7.7%、7%、3.2%、-0.9%和10.9%(2020年基數低），大體呈現逐年下滑趨勢。相對應的，同期經濟增速分別為6.9%、6.7%、6.0%、2.2%和8.1%(2020年基數低）。因此，在經濟增速放緩情況下，地方財政收入增速隨之放緩。尤其是，世紀疫情衝擊下，再加上大規模減稅降費，一些地方甚至出現財政收入負增長。比如2020年，近半數省份財政收入收縮，涵蓋了東、中、西和東北各大區域，為近幾十年來罕見情形。地方財政收入增速放緩，但諸如教育、社會保障和就業、醫療衛生等基本公共服務支出呈剛性增長態勢，環保、人口老齡化、城鎮化等對財政提出了新的增支要求，以「三保」為代表的剛性需求使地方財政特別是基層財政面臨揮之不去的支出挑戰。

第二，中央與地方財政關係尚未完全理順。地方政府在中央與地方事權和支出責任劃分中承擔了較多的事權和支出責任，省以下各級政府事權和支出責任劃分相對滯後，導致地方政府承擔的事權和支出責任與其相應的收入不匹配。

第三，某些地方存在預算軟約束、機構龐大、不顧實際追求政績等，也一定程度上造成了地方財政收支緊張。

在這三項主要原因中，第一項是最近幾年新出現的因素，第二、第三項是長期以來我國地方財政運行中始終存在的問題。這也意味着，當前形勢下，緩解地方財政壓力，必須把穩增長擺在重要位置，以適度的經濟增速帶動收入增長，同時加快推動財稅體制改革，合理劃分中央與地方事權和支出責任，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係，健全地方稅體系，增強地方財政自主能力。

轉移支付分量重製度尚需進一步優化

中央對地方的轉移支付已成為增強地方財力的有力工具，對保障地方財政正常運轉發揮不可或缺的重要作用。根據相關數據粗略計算，2017年至2021年，在地方財政收入總量中，中央對地方轉移支付收入佔比分別為39.5%、38.7%、38.3%、41.5%和40.5%，今年這項佔比預計將達到43.8%，基本呈現上升態勢。這表明，在地方政府的可支配財力中，中央對地方轉移支付的角色越來越重要。

今年中央加大了對地方轉移支付力度，體現了中央提升財政政策效能、增強地方財政保障能力的政策導向。其中，預算安排一般轉移支付82138.92億元，主要用於增加地方可支配財力，推進基本公共服務均等化，兜牢基層「三保」底線；專項轉移支付7836.08億元，主要用於加大生態保護、產業轉移升級、區域協調發展等；另有通過特定渠道安排的支持基層落實減稅降費和保障重點民生等專項轉移支付8000億元。這樣，三方面的轉移支付加起來，總規模接近9.8萬億元。如此龐大的轉移支付規模，對穩定地方財政運行將起到重要的積極作用。

當然，切實發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，加快建立現代財稅體制，推動高質量發展，作為財稅體制重要一環的轉移支付制度，也面臨進一步優化的問題。比如，結合中央與地方事權和支出責任劃分改革，釐清各類轉移支付的功能定位，擴大一般轉移支付範圍，加大對財力薄弱地區的支持力度；又如，完善地區間支出成本差異體系，轉移支付資金分配與政府提供公共服務的成本相銜接，增強基層公共服務保障能力，健全轉移支付定期評估機制；再如，結合落實政策需要與財力可能，合理安排共同財政事權轉移支付和專項轉移支付規模，重點加強對基本民生、脱貧攻堅、污染防治、基層「三保」等重點領域的資金保障；還如，加快完善省以下轉移支付制度，促進省內財力的區域均衡；等等。此外，鑑於財政資金直達機制已上升為制度性安排，發揮了「一竿子插到底」的優勢，下一步需在認真總結已有經驗做法的基礎上，可進一步擴大直達資金範圍，完善直達資金管理，強化資金監管，確保直達資金規範安全高效使用，實現管理效能和資金效益的雙提升。

值得指出的是，進一步優化轉移支付制度，需要將其置於加快建立現代財稅體制的總盤子中統籌謀劃，立足於不斷理順中央與地方財政關係。概括而言，適當上移並強化中央事權和支出責任，合理確定中央和地方共同事權，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分，調動中央和地方兩個積極性，穩定地方財源，把中央對地方的「輸血」轉變為提升地方「造血」能力，從而使地方財政既有中央的支持，更有自我的內生髮展動力。