鄭秉文:從發達國家經驗看​中國延遲退休的策略與路徑

鄭秉文:從發達國家經驗看​中國延遲退休的策略與路徑

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未來,中國人口結構和預期壽命發生很大變化,尤其是在2035和2050年這兩個時點,中國人口老齡化趨勢變化非常快。結合發達國家實施延遲法定退休年齡的經驗教訓和具體做法,從策略上講,按照「十四五」規劃綱要提出的小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧等原則逐步延遲法定退休年齡。

中國在實施延遲退休年齡時至少應關注如下幾個問題:

第一,不同群體應堅持同齡退休的「一視同仁原則」。

第二,堅持小步慢走的適合中國國情的漸進式延遲退休節奏。

第三,特殊工種的退休政策不包含在國家制定的基本退休政策之中。

第四,同步提高最低繳費年限。

第五,引入彈性退休機制。

發達國家延遲退休的經驗教訓及其對中國的啟示

延遲退休年齡是社保制度改革的百年大計和社會穩定的百年大計。從世界範圍內看,中國延遲退休改革涉及人數最多、一次性延退年齡最長,可以說前無古人,後無來者,舉世矚目。本文認為,可以結合發達國家實施延遲法定退休年齡的經驗教訓和具體做法,按照「十四五」規劃綱要小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧等原則逐步延遲法定退休年齡。

中國延遲退休年齡的政策背景與人口壓力

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱「十四五」規劃綱要)指出「按照小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧等原則,逐步延遲法定退休年齡」。延遲法定退休年齡早在十幾年前就已經在政策和學術研究的層面展開討論,相關主管部門就已經提出了這個問題。2013年中共的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出「研究制定漸進式延遲退休年齡政策」。2015年3月在十二屆全國人大三次會議新聞發布會上,人力資源和社會保障部主要領導在回答記者提問時說,將於2015年推出方案,2016年徵求意見,2017年正式公布。2015年10月中共的十八屆五中全會通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中明確提出「出台漸進式延遲退休年齡政策」,在2016年3月兩會上通過的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》(以下簡稱「十三五」規劃綱要)第六十五章「積極應對人口老齡化」中進一步將其明確為「實施漸進式延遲退休年齡政策」。

在過去的十幾年裏,延遲法定退休年齡的議題雖然多次被提及,甚至「十三五」規劃綱要也曾提出「實施漸進式延遲退休年齡政策」,但在「十三五」期間,中央審時度勢,統籌兩個大局,牢牢把握髮展主動權,將延遲退休年齡的實施安排在「十四五」期間,這是非常正確的。中國法定退休年齡是1953年《勞動保險條例》規定的:「男工人與男職員年滿六十歲,一般工齡已滿二十五年,本企業工齡滿五年者,可退職養老」,「女工人與女職員年滿五十歲,一般工齡滿二十年,本企業工齡滿五年者,得享受本條甲款規定的養老補助費待遇」。在改革開放前夕的1978年6月頒發的《國務院關於工人退休、退職的暫行辦法》(國發〔1978〕104號)規定的退休年齡是「男年滿六十周歲,女年滿五十周歲,連續工齡滿十年的」和「從事井下、高空、高温、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作,男年滿五十五周歲,女年滿四十五周歲,連續工齡滿十年的」。

2021年5月公布的第七次全國人口普查數據結果顯示,2020年0~14歲人口為2.53億人,佔19.95%,與2010年相比,上升1.35個百分點。但15~59歲勞動就業年齡人口為8.94億人,佔63.5%,與2010年相比下降6.79個百分點。引人注目的是,60歲及以上人口是2.64億人,佔18.70%,比2010年上升5.44個百分點。65歲及以上人口1.91億,佔13.50%,比2010年上升了4.63個百分點。

展望未來,中國人口結構和預期壽命發生很大變化,尤其是在2035和2050年這兩個時點,中國人口老齡化趨勢變化非常快。根據聯合國人口數據庫的數據,新中國成立初期的1950年中國中位數年齡僅為23.9歲,而2020年提高到38.4歲,預計到2035年和2050年將分別高達45歲和47.6歲,就是說,到2050年中位數年齡將是1950年的兩倍;1950年中國零歲組的男女平均壽命預期僅為49.3歲,2020年已提高到76.4歲,到2035和2050年將分別高達78.6歲和80.9歲;其中,65歲組的平均餘命1950年僅為8.7歲,而2020年提高到16.2歲,到2035和2050年將分別提高到17.8歲和19.5歲。其中,女性的壽命預期更長,1950年零歲組女性的壽命僅為50.8歲,2020年提高到78.6歲,到2035和2050年分別高達80.6歲和82.5歲。從老年撫養比來看,在過去70年來的變化也較為明顯,例如,以65歲/15~64歲的比例為例,1959年僅為8.4%,到改革開放之初的1980年提高到10%,但是,由於計劃生育的原因,到2020年就快速提高到14.3%,預計到「十四五」期末將提高到16%,此後發展的速度更快,到2035年將提高到20%,2050年提高到25%。

(中國金融四十人論壇授權使用)

法定退休年齡的起源及其在發達國家的改革曲線

人的壽命預期不斷提高,說明中國人民的生活水平提高了,衛生條件和醫療技術水平進步了,社會保障制度完善了,自然環境越來越宜居了,是一件大好事。但另一方面,人口老齡化也為人類社會帶來一些挑戰,世界各國政府都在為應對人口老齡化而積極採取措施,其中,提高法定退休年齡成為各國政府應對人口老齡化的首個改革選項。

法定退休年齡的制定是與社會保障制度的誕生緊密聯繫在一起的。在1889年德國宰相俾斯麥建立世界上首個社會養老保險制度之前,各國無須以立法的名義制定全國統一的法定退休年齡,為了生計,工人一般都工作到很晚甚至直到喪失勞動能力時才逐漸退出勞動力市場,即使在個別企業裏建立了私人養老金即企業主舉辦的待遇確定型(DB)退休金制度,工人退休的時點也是與僱主協商的結果,退休年齡屬於家庭決策和私人部門的事務。但是,當國家建立起強制性養老金制度時就不得不面對這個問題:需要國家出面設定一個統一的法定退休年齡,於是,1889年俾斯麥根據當時的實際平均退休年齡,將70歲作為其法定退休年齡,那一年,俾斯麥是74歲。一旦公共養老金制度作為一項福利制度普照天下,就必然需要綁定一個法定退休年齡,而此時,降低退休年齡與提高替代率也必定被綁定在一起,成為工人鬥爭和爭取福利權益的一個焦點。從此,法定退休年齡的曲線就一路下滑,直到20世紀80-90年代的谷底,此後,提高退休年齡成為各國的改革熱點。於是,退休年齡曲線就成為一個「湯勺形狀」:漫長的上百年的下滑加上近三四十年來的「翹尾」。

退休年齡的降低主要集中在兩次世界大戰之後。德國建立起社會養老保險制度之後的幾十年裏,其他歐洲國家紛紛效法,他們的退休年齡一般也都設定在70歲左右。但是,在第一次世界大戰期間的1916年,德國首先將法定退休年齡降至65歲,一戰結束後,其他國家也紛紛隨之降至65歲。第二次世界大戰後,歐洲各國紛紛宣佈建成福利國家,資本主義國家進入黃金髮展期,除芬蘭、荷蘭、西班牙、英國等少數幾個國家停留在65歲法定退休年齡以外,很多國家的法定退休年齡紛紛降至60歲左右,法國和新西蘭到了20世紀70-80年代才將法定退休年齡從65歲降至60歲。當人們跨入20世紀90年代的門檻之後,二戰後嬰兒潮即將退休的預期和養老金收支壓力迫使各國開始提高退休年齡,由此形成一個提高退休年齡的小高潮,但下調退休年齡容易,提高退休年齡卻阻力重重,只有一小部分國家實現了延遲退休,像法國和希臘等發達國家由於發生多次激烈反對的社會騷亂,延遲退休的改革不得不擱置起來。2010年歐洲發生主權債務危機,那些在20世紀90年代改革流產的國家利用這個機會再次掀起第二次提高退休年齡的小高潮,尤其希臘這個「老大難」竟然在主權債務危機的壓力下順利通過了延遲退休的改革。在希臘的「激勵」下,2010年,十幾個國家一夜之間完成了十幾年都受阻沒有完成的提高退休年齡的立法進程,其中,西班牙從65歲提高到67歲,意大利女性公務員從61歲提高到65歲,英國從65歲提高到66歲,法國提高退休年齡的最後堡壘也成功通過了延遲退休的立法,實現了從60.5歲提高到62歲的改革,全額養老金的退休年齡從65歲提高至67歲。但另一方面,反對這項改革的社會運動從這些國家向東歐的保加利亞、馬其頓、羅馬尼亞、波蘭和中歐的德國蔓延,抗議提高退休年齡的改革浪潮在歐洲風起雲湧。

(中國金融四十人論壇授權使用)

美國實施漸進式延遲退休年齡的做法

美國的社會養老保險制度誕生於大蕭條後的1935年,比其他歐洲發達國家晚了幾十年,起步實施的法定退休年齡就是65歲,因為此前大部分歐洲國家的退休年齡設定的是65歲。更重要的是,此前美國聯邦鐵路退休金制度的退休年齡是65歲,很多州早已建立起州立公務人員退休計劃,大約一半計劃的退休年齡使用的是65歲,另一半是70歲,並且企業僱員退休年齡普遍在65歲以上。基於這些環境和條件,美國1935年通過《社會保障法》時羅斯福總統將65歲設定為法定退休年齡。此後,美國65歲的法定退休年齡始終沒有變化,一直到1983年裏根總統決定提高退休年齡。

在1983年裏根政府決定提高退休年齡之前,由於老齡化的原因,美國聯邦政府舉辦的基本養老保險制度「老年、遺屬和殘障信託基金」(OASDI)的「基金率」逐年下降(「基金率」指年初的基金資產餘額儲備可以支付養老金下一年度的百分比,例如,如果基金餘額儲備是50%,就意味着還可用於支付半年的養老金):1970年基金率是103%,還可用於支付一年的養老金,但到1975年下降到66%,僅夠用於支付七八個月的了,到1980年繼續下降到25%,僅夠支付三個月的了,預計1981和1982年將連續下降到18%和15%,到1983年8月基金將告罄。

為了應對基金收支失衡的局面,1983年4月20日,里根總統順利簽署了具有里程碑意義的《社會保障法修正案》,其中,「完全退休年齡」從65歲提高到67歲,這是戰後以來美國社會保障的最大改革之一。所謂「完全退休年齡」是指符合條件的個人可根據其工作記錄領取100%退休福利的年齡。里根改革採取的是典型的漸進式提高退休年齡,其主要特徵有三個:一是與《社會保障改革全國委員會報告》提高三歲的建議相比減少了1歲,只提高兩歲;二是將延遲的兩歲分散在長達將近半個世紀,改革的預告期從1983年簽署立法到2003年實施長達20年,改革的執行期從2003年正式啟動到2027年完成,把延遲的兩歲分散在長達24年裏,預告期和執行期合計長達44年;三是每年僅提高兩個月,且在延遲的兩歲之間「插入」了一個「喘息期」,即在前6年延遲1歲之後,在66歲這個檔次上留出12年的「喘息」時間,然後利用6年時間再提高一歲,每年仍只提高2個月。由於美國實施延遲法定退休年齡的決策過程公開透明,經多次反覆論證,態度十分謹慎,漸進式特徵十分明顯,所以,美國提高退休年齡從未像歐洲那樣遇到社會阻力或成為誘發社會動盪的導火索。

中國延遲法定退休年齡的策略與路徑

從前述中國目前退休制度的現狀來看,延退主要涉及三個群體:50歲退休的女工人、55歲退休的女幹部、60歲退休的男職工。這三個群體的退休年齡均低於歐美髮達國家,其中,難度最大、提高年齡最長的是女工人這個群體。延遲退休年齡是社保制度改革的百年大計和社會穩定的百年大計,從世界範圍內看,中國延遲退休改革涉及人數最多、一次性延退年齡最長,可以說前無古人,後無來者,舉世矚目。因此,延遲退休改革只能成功,不能失敗,應確保萬無一失,否則,其負面影響將十分大。

為此,結合發達國家實施延遲法定退休年齡的經驗教訓和具體做法,從策略上講,按照「十四五」規劃綱要提出的小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧等原則逐步延遲法定退休年齡,中國在實施延遲退休年齡時至少應關注如下幾個問題:

第一,不同群體應堅持同齡退休的「一視同仁原則」。目前大多數發達國家的退休年齡為65歲,少數國家為67歲。鑑於中國人口老齡化快速發展趨勢,確立65歲為法定退休年齡是一個較為合適的選擇。為此,在不同性別之間、靈活就業人員與正規部門之間、機關事業單位與私人部門之間、腦力勞動者與非腦力勞動者之間,其政策制定要儘量避免碎片化現象,以防止相互之間的攀比。歐美退休制度之間的一個明顯差異性在於,由於歷史遺產的緣故,歐洲國家在不同程度上存在着一定的性別、行業、職業的退休年齡差別,這些差別正是最近半個世紀以來改革的重點,也是這些國家社會不穩定性的根源之一,而美國則不存在這些差別,退休制度從未導致社會不穩定。

第二,堅持小步慢走的適合中國國情的漸進式延遲退休節奏。小步慢走的漸進式延遲退休節奏涉及幾個問題:一是「預告期」的問題。有的國家設立的預告期較長,有的較短。中國從十幾年前就開始提出這個問題來,全社會已有了十多年的心理準備了,所以,即使設立「預告期」,也無須留出那麼長的時間。二是設立「等待期」的問題。目前女職工的退休年齡比男職工低10年,在設計男職工延遲節奏時可設置等待期,「拉長」男職工的延退節奏,也可考慮不設置等待期,有些發達國家就沒有設置等待期。三是延退的節奏。美國實施延遲退休政策之前的法定退休年齡就已達65歲,再延遲兩歲的壓力不大。中國目前的實際退休年齡和法定退休年齡都很低,如果完全按照美國的做法,估計要持續上百年,這是不太現實的。但是,美國的做法告訴我們「漸進」很重要,應適當把握延退的節奏,既不能太快,也不能太慢。

第三,特殊工種的退休政策不包含在國家制定的基本退休政策之中。多年來,「特殊工種」的濫用導致提前退休情況十分嚴重。科技進步使得特殊工種的分類和含義發生了巨大變化,在國家制定延退政策時不應包括特殊工種的特殊退休年齡,這個規則應由相關部門專門制定,單獨處理,以減少改革阻力,防止制度「碎片化」。

第四,同步提高最低繳費年限。在過去的10年來,遵繳率逐漸下降,已從90%降至80%,越來越多的登記參保人在達到最低15年繳費年限之後停止繳費,這既不利於提高個人未來養老金替代率,也不利於制度的財務可持續性,提高最低繳費年限越來越顯得急迫。因此,適當提高最低繳費年限應是此次實施延遲法定退休年齡政策的題中應有之義。

第五,引入彈性退休機制。彈性退休機制是指在65歲的「法定退休年齡」之前設定一個較低的「提前退休年齡」,比如63歲,在法定退休年齡之後設定一個較高的「延後退休年齡」,比如67歲,前者領取的養老金標準略低於法定退休年齡領取的全額養老金,後者領取的養老金標準略高於法定退休年齡領取的全額養老金。引入彈性退休機制好處多多。一是可更好地推動延退改革進程,減少改革阻力;二是可為參保人多提供兩個選項,體現以人為本的執政理念;三是可為需要隔代撫養的參保人提供一個選擇,有利於彌補托育公共服務供給不足的現狀等;四是可重塑養老保險制度參保人的主人翁精神,在閒暇和收入之間充分體現家庭決策的權衡作用,提高參保和繳費積極性;五是可為提高制度可持續性做出一定貢獻,因為廣大的高等院校和科研機構工作人員選擇「延遲退休年齡」的概率高於其他群體,而他們的收入穩定,對提高基金收入具有積極意義。對彈性退休年齡機制可實行「申請制」,如個人不提出申請,退休年齡將自動順延到下一個檔次。

作者鄭秉文為全國政協委員、中國社科院世界社保研究中心主任。

本文由《香港01》提供

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