內地上半年各地財政狀況到底如何：只有上海有「財政盈餘」

投資要點

從31省市上半年財政收支情況看，僅上海市出現「財政盈餘」，其餘30個省市均存在收不抵支問題。如何理解各省市普遍存在的收支缺口？上半年各地財政狀況到底如何？

簡單使用財政收支軋差衡量「財政平衡度」得出的結論過於片面，是對中國財政體系的誤解，忽略了中國分稅制體系下存在一次分配和二次分配兩個過程。考慮各省市財政平衡問題，應該關注經過二次分配後，各省市一般預算總收入的結構問題，即財政自給率指標。財政自給率=一般公共預算收入（本級稅收+非稅收入）/一般公共預算支出。

2021年上半年，中國有14個省市的財政自給率超過50%。排名前5的省市依次為上海、浙江、北京、天津和廣東，比值均在80%以上。西藏、青海、甘肅、黑龍江和新疆等省財政自給率不足30%，地區財政平衡性較差，對中央補貼的依賴度較高。

從一般公共預算收入增速（兩年平均）看，上半年31省市中只有西藏和黑龍江出現負增長。其餘29個省市中，浙江、青海、福建、新疆等省增速排名靠前，均在8%以上。和2019年同期相比，22個省市上半年財政收入增速回升，表明上半年經濟恢復取得一定成效；山西、河北、遼寧等9省增速下滑，或因經濟結構性問題短期難解，財政「開源」壓力較大。

從稅收收入佔一般公共預算收入的比重看，各省市均超過六成。浙江、北京、江蘇、廣西、陝西、海南、湖北等7省市稅收佔比超過80%，其中浙江財政收入質量最高（85.6%）。貴州和河北稅收收入佔比較低，僅為61%。

從支出增速看，上半年僅16個省市實現公共財政支出正增長。相比2019年，31個省市財政支出增速全部回落。其中，貴州上半年公共財政支出下降12.5%，增速較2019年同期大幅下滑33.9個百分點。一方面隨着地方政府債務壓力上升、項目投資審核趨嚴，支出安排有保有壓，非重點、非剛性支出被明顯壓減；另一方面年初穩增長壓力較小，政策安排存在「跨周期調節」、節約財力空間的考量。

對比2019年上半年，除山西、海南、廣西、黑龍江、西藏等5省財政自給率下降外，其餘27個省市自給率均有所提升。財政平衡能力改善主要源於上半年收入端明顯修復，同時支出增長乏力。

從11個披露上半年政府性基金收支情況的樣本省市看，除天津、河北、雲南等3省市外，其餘各省市均實現正增長。相應的，除吉林、甘肅等4省市增速較高外，7個省市支出端表現較弱，甚至大幅下滑，明顯受到上半年專項債發行節奏偏慢的拖累。

上半年各省市財政運行對於收支平衡的考量有所上升，公共財政收入恢復式增長的同時，支出增速普遍放緩，表現為大多省市財政自給率明顯提升。在中央一再要求強化預算執行和績效管理背景下，地方政府規範「花錢」的約束越來越強，導致非必要支出和項目投資明顯壓減。

7月30日政治局會議強調下半年「積極的財政政策要提升政策效能」，市場對於財政發力期望較高。基於全年預算支出目標基本完成和新增專項債限額正常使用的財政紀律約束，我們判斷財政支出在節奏上存在一定「後置」。不過，年內財政空間可能有限，一是因為地方盤活存量資金的空間逐年下降，二是受減稅政策和高基數影響，下半年收入增速可能明顯放緩。

日前，31省市上半年財政收支「成績單」陸續發布，根據一般公共預算收支軋差，僅上海市出現「財政盈餘」，其餘30個省市均存在收不抵支問題。那麼，如何理解各省市普遍存在的收支缺口？上半年各地財政狀況到底如何？

一、上半年仍然僅上海實現「財政盈餘」

早在2017年，一篇名為《中國財政真相：25省負債，只有6省有盈餘》的自媒體文章在多個財經媒體刷屏，其通過比對31省（自治區、直轄市）的國地稅收入與一般公共財政支出之差，算出各地財政收支剛性缺口（或盈餘），結果顯示2017年上半年31省市中只有廣東、江蘇、浙江、福建、北京和上海有「財政盈餘」，其餘25個省市均收不抵支。

基於類似方法，如果根據各省一般公共預算收支數據簡單計算地方財政收支缺口（或盈餘），同樣發現今年上半年僅上海盈餘942.6億元。其餘30個省市均存在收不抵支的問題，其中河南、雲南和湖南等三省收支缺口最大，均為2300億元以上。

當然，上述通過簡單軋差方法計算得出的「財政失衡」結論過於片面，歸根到底在於對中國財政預算體系的誤解。在中央和地方分稅制體系中，存在一次分配和二次分配兩個過程。

如果僅看「一次分配」，2020年全國地方本級預算收入僅為100124億元，對應的支出為210492億元，即使考慮到9800億元地方財政赤字安排、17253億元結轉結餘及調入資金使用，仍存在超8.3萬億元的收支缺口。這個缺口主要靠中央對地方轉移支付來填補，即二次分配。

1994年之後，中國實行分稅制的財政體制，中央財政收入佔比一直保持在50%左右。為了解決地區間的不平衡，中央還存在對地方的轉移支付。2020年，中央對地方的轉移支付佔中央預算支出的七成。通過這種方式，中央可以將資源在經濟發達地區與欠發達地區間進行平衡。實際上，即使存在「財政盈餘」的省市，每年也會從中央獲得一定規模的補助收入。以上海為例，2020年決算報告顯示獲得中央補助收入1119.3億元。

自古以來，中國各地區財政收入不均衡問題始終存在。無論是唐代「政治中心」長安和「經濟中心」洛陽的分離，還是明清時期江南地區稅賦佔全國的60%，都說明「轉移支付」是必然的。無論從自然環境、人口密度，還是交通設施、物流交易場所集中度來看，江浙滬、北京、廣東等地區擁有豐富的經濟和稅收資源，通過上繳稅收給中央為國家做貢獻無可厚非。

因而，考慮各省市財政平衡問題，重點不是基於一次分配中簡單的財政收支口徑軋差測算缺口，而是關注經過二次分配後，各省市一般預算總收入的結構問題。根據一般公共預算收支決算平衡表可得：

一般公共預算收入+中央補助收入+其他收入=一般公共預算支出+其他支出 [3]

我們建議使用財政自給率指標反映各省市財政收支情況。財政自給率=一般公共預算收入（本級稅收+非稅收入）/一般公共預算支出。

橫向對比看，2021年上半年，中國有14個省市的財政自給率超過50%，排名前5的省市依次為上海、浙江、北京、天津和廣東，佔比均在80%以上。西藏、青海、甘肅、黑龍江和新疆等省財政自給率不足30%，地區財政平衡性較差，對中央補貼的依賴度較高。

二、各省市財政狀況覆盤

考慮到簡單計算一般財政收支缺口並開展橫向比較的方式不夠客觀，我們認為縱向對比能夠更充分地反應各省市財政變化。需要注意的是，我們選取的對比基期是2019年上半年，同時今年增速採用兩年平均增速，從而避免2020年疫情衝擊帶來的低基數擾動影響。具體的指標口徑包括：一般公共預算收入增速、一般公共預算支出增速、財政自給率。

◾ 一般公共預算收入：9省增速較2019年同期下滑

從上半年各省市一般公共預算收入增速（兩年平均）看，31省市中只有西藏和黑龍江出現負增長，分別下降2.48%和0.02%。其餘29個省市中，浙江、青海、福建、新疆等省增速排名靠前，均在8%以上。和2019年同期相比，22個省市上半年財政收入增速回升，表明上半年經濟恢復取得一定成效；山西、河北、遼寧等9省增速下滑，或因經濟結構性問題短期難解，財政「開源」壓力較大。

以浙江為例，一方面受益於海外訂單轉移帶來的出口增長，另一方面通過「出口轉內銷」積極拓展國內市場，上半年GDP兩年平均增長6.8%，比全國增速高1.5個百分點，表現出較強的經濟活躍度。在增值稅、企業所得稅、個人所得稅等主要稅種高增長的推動下，上半年一般公共預算收入兩年平均增長10.3%，位居全國首位。

再以黑龍江為例，兩年平均增速-0.02%，地方財政收入尚未恢復到2019年水平。上半年GDP兩年平均增長僅2.4%，增速在全國排名靠後，同時結構上體現為「一產快，二產、三產慢」，農業生產成為經濟增長的主要拉動。因而主要稅種收入增長乏力，財政收支平衡壓力上升。

從稅收收入佔一般公共預算收入的比重看，浙江等7省市質量較高。目前有26個省市公布了今年上半年稅收和非稅收入情況，各省市一般公共預算收入中稅收收入佔比均超過六成。浙江、北京、江蘇、廣西、陝西、海南、湖北等7省市稅收佔比超過80%，其中浙江財政收入質量最高（85.6%）。貴州和河北稅收收入佔比較低，僅為61%。

◾ 一般公共預算支出：增速全部回落

從兩年平均增速看，上半年僅16個省市實現公共財政支出正增長。相比2019年，31個省市財政支出增速全部回落。其中，貴州上半年公共財政支出下降12.5%，增速較2019年同期大幅下滑33.9個百分點；支出最快的是山西和河北，兩年平均增速分別為6.5%和5.9%。

從全國層面看，上半年一般公共預算支出僅完成預算目標的37.4%，略高於受疫情影響較大的2020年，明顯低於歷年同期。一方面隨着地方政府債務壓力上升、項目投資審核趨嚴，支出安排有保有壓，非重點、非剛性支出被明顯壓減；另一方面年初穩增長壓力較小，政策安排存在「跨周期調節」、節約財力空間的考量。

◾ 財政自給率：自平衡能力普遍上升

為衡量各省市的財政平衡情況，我們使用財政自給率指標考察各省市自身收入對財政支出的覆蓋程度，即財政自給率=一般公共預算收入（本級稅收+非稅收入）/一般公共預算支出。發達地區的財政自給率往往較高，屬於財政貢獻地區；而欠發達地區的財政自給率較低，支出依賴中央補貼。

縱向變化看，對比2019年上半年，除山西、海南、廣西、黑龍江、西藏等5省財政自給率下降外，其餘27個省市自給率均有所提升。財政平衡能力改善主要源於上半年收入端明顯修復，同時支出增長乏力。山西財政自給率降幅最大，主要受支出進度明顯加快的影響，上半年山西民生支出2041.2億元，佔全省一般公共預算支出的80.2%，進度快於一般公共預算支出3.4個百分點。

◾ 政府性基金預算：樣本省市支出弱於收入

目前只有11個省市披露了上半年政府性基金收支情況。除天津、河北、雲南等3省市政府性基金收入兩年平均增速為負外，其餘各省市均實現正增長。相對應的，除吉林、甘肅等4省市增速較高外，7個省市支出端表現較弱，甚至大幅下滑，明顯受到上半年專項債發行節奏偏慢的拖累。

三、下半年地方財政怎麼看？

上半年各省市財政運行對於收支平衡的考量有所上升，一般公共收入恢復式增長的同時，支出增速普遍放緩，表現為大多省市財政自給率明顯提升。在中央一再要求強化預算執行和績效管理背景下，地方政府規範「花錢」的約束越來越強，導致非必要支出和項目投資明顯壓減。

7月30日政治局會議強調下半年「積極的財政政策要提升政策效能」，市場對於財政發力期望較高。基於全年預算支出目標基本完成和新增專項債限額正常使用的財政紀律約束，我們判斷財政支出在節奏上存在一定「後置」。不過，年內財政空間可能有限，一是因為地方盤活存量資金的空間逐年下降，二是受減稅政策和高基數影響，下半年收入增速可能明顯放緩。

四、風險提示

財政收支增長不及預期，地方財政平衡壓力上升。