歐盟「碳關稅」背後的玄機

7 月14 日，歐盟宣佈了包括「碳邊界調整機制」（CBAM，俗稱「 碳關稅」）在內的11 個立法草案。雖然這些措施是歐盟實現其減排目標的內部政策工具，但也會影響其他國家的氣候政策乃至全球貿易規則，因而備受外界關注。

近日，《中國財經報》記者就此問題採訪了中國人民大學財政金融學院副教授、人大財稅研究所研究員，中國國際稅收研究會理事胡天龍等多位從事國際稅收、能源經濟領域的專家學者，探尋歐盟「碳關稅」背後的玄機。

前世今生

CBAM 在歐盟經歷了一個相當長的爭論過程。記者了解到，自全球啟動温室氣體減排進程以來，歐盟內部關於徵收碳關稅的聲音就從未中斷，但由於減排可能削弱國家自身的競爭力，因而一直停留在爭議階段。

2019年12月，歐盟委員會提出了「歐洲綠色協議」工作計劃，其中建議採取CBAM，即對生產過程中碳排放量不符合歐盟標準的進口商品徵收關稅。在此背景下，歐盟CBAM 進一步從幕後走向台前。

2020年3月，歐盟委員會啟動對這一機制的影響分析並收集公眾意見；2021年3月，歐洲議會通過決定，要求歐盟委員會按計劃自2023 年起實施CBAM；2021年7月14日，歐盟委員會正式提交併通過這一議案。根據這一機制，歐盟將對從碳排放限制相對寬鬆的國家和地區進口的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個領域的商品徵稅。

「CBAM 是歐盟『一攬子』環保提案中的重要組成部分，也是落實『歐洲綠色協議』的重要舉措，更是確保歐盟進出口貿易均衡和公平的有效路徑。」胡天龍表示。

意圖何為

CBAM是防止「碳泄露」的措施。

何為「碳泄露」？胡天龍解釋，是指對於嚴格減排的國家或地區，其國內產品生產（尤其是高耗能產品）可能轉移至其他未採取嚴格減排措施的國家或地區，可能形成前者減少的碳排放量被產業轉移所帶來的新增碳排放量而被抵消，或者市場份額被排放密集型競爭對手所蠶食侵吞。因此，多數歐盟成員國認為必須採取措施減少「碳泄漏」以維護本國經濟安全，CBAM應運而生。

據歐洲氣候變化與可持續轉型圓桌會議發布報告指出，CBAM的四個關鍵目標分別是限制「碳泄露」、防止國內產業競爭力下降、鼓勵出口國與生產者採取與歐盟同等的減排措施、相關收益用作國際氣候投融資。

經記者多方了解，對歐盟CBAM的實質意圖的解析集中在四個方面：一是確保進口產品與本土產品承擔相同的碳排放成本，以保護歐盟本土產品免受碳定價弱或無碳定價國家（地區）的競爭影響，提高歐盟自身競爭力。二是藉助歐盟的市場優勢地位讓更多國家或主動或被動地參與到「歐盟碳排放交易體系」中，這不僅有利於鞏固歐盟自身在國際上的領先地位，還可藉機將「歐盟碳排放交易體系」向全球推廣。三是「倒逼」其他國家加強減排措施，推進歐洲綠色經濟、綠色政治目標的實現。四是CBAM創造的收入將劃作為歐盟預算新增自有資源，為歐盟氣候行動等籌集資金來源。

如何定價

政策有了，如何落地？「歐盟委員會給出了開放式的選項，即歐委會可以在包括徵收進口碳稅和擴大『歐盟碳排放交易體系(EU-ETS)』兩個選項在內的六種路徑中作出選擇。」胡天龍告訴記者。

胡天龍進一步指出：「就歐盟CBAM的兩個主要實現路徑而言，一個選項為是進口碳稅，即歐盟進口商直接在商品進入歐盟時所支付的進口碳稅；另外一個就是將『歐盟碳排放交易體系』複製到適用於進口的一個體系，也就是基於CBAM證書的提交和申報體系。」

據了解，「歐盟碳排放交易體系」曾是世界上最大的碳排放交易市場，自2005年初試運行，其理念就是誰污染誰付費，每年發放配額許可，用經濟激勵措施減少碳排放量。

那麼歐盟CBAM與「歐盟碳排放交易體系」之間有何關聯？中央財經大學財政稅務學院國際稅收系主任、副教授王文靜表示，兩者存在緊密的聯繫，它們均有一個共同的目標，即對相同部門和產品中的温室氣體排放量進行定價，前者是通過特定的證書，後者是通過特定的配額。在「歐盟碳排放交易體系」下，應對「碳泄漏」的措施是免費分配配額，或者對電價上漲給予財政補貼，因此可以認為歐盟CBAM是這些措施的替代方案。

據了解，2023-2025年將作為CBAM的試點階段，所涵蓋領域的產品僅需履行排放報告義務，歐盟在此期間不徵收任何費用。而從2026年開始，歐盟將逐年減少10%的生產企業碳排放免費配額，直至2035年完全取消碳排放免費配額，同時要求產品進口商根據產品生產過程中產生的碳排放支付碳費用，並逐年提高費率。

這些碳排放支付費用是如何測算的？胡天龍介紹說，歐盟CBAM的核心是CBAM證書。目前而言，CBAM適用於五個領域的商品並將採取逐步引入基於排放的證書機制，並且將不適用於黑色金屬廢料、鐵合金等特殊商品。歐盟產品進口商將受到成員國主管當局與CBAM的管理，並需要購買CBAM證書。在購買前一周，按照每個日曆周「歐盟碳排放交易體系」配額的平均拍賣價格確定CBAM證書的價格，並出售給授權申報人。從2023年1月1日起，所涵蓋五個領域商品的所有進口商都將被要求每季度提交一份CBAM報告，該報告將包括商品總量及其原產國、直接排放總量、間接排放總量以及在原產國支付的任何碳價格。

據此可以看出，無論選擇哪種路徑，歐盟的減排理念都將會影響到其他國家的氣候政策乃至全球貿易規則。

影響幾何

CBAM一旦開始實施，對歐盟自身和全球經濟貿易將會產生哪些影響？

王文靜表示，總體而言，歐盟委員會認為CBAM對社會的影響有限。根據歐盟委員會的評估測算，引入CBAM以及歐盟其他氣候政策措施可能導致歐盟27國2030年的國內生產總值減少0.22%至0.23%，但同時這一機制還將產生額外收入，預計2030年將超過21億歐元。

可以預期，歐盟CBAM會對非歐盟成員與歐盟成員之間的貿易造成不可忽視的影響，並對全球貿易格局帶來衝擊。王文靜指出：「碳排放強度較高的國家（地區）向歐盟出口貨物將受到較大影響，這會進一步傳導到歐盟內部上下游產業鏈，歐盟區域內外的企業都將迎來挑戰。但與此同時，歐盟企業也將在更加公平的碳排放約束環境下迎來新的發展機遇，這將促使歐盟區域以外的國家（地區）更加關注碳減排問題。」

今年7月，中國已經啟動全國碳排放權交易市場，首批覆蓋到2225家電力企業。中國財政科學研究院資源環境和生態文明研究中心研究員樊軼俠表示：「歐盟CBAM也給中國帶來了不小的挑戰，下一步，我們應該加快推進中國碳市場建設以應對CBAM可能帶來的影響。」

樊軼俠就此提出了3個建議：一是借鑑歐盟在碳市場建設完善中好的做法，少走彎路，發揮後發優勢。二是提前公布關鍵政策要素、參數、時間進度安排等，讓市場形成良好穩定的預期。三是加快建設全國碳市場，按相關部門的計劃將石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、民航7大行業納入碳市場覆蓋範圍，增加與歐盟在CBAM方面的談判籌碼與合作機會，並促進中國貿易結構的轉型升級，提高中國出口產品的低碳國際競爭力。

「此外，我們還應該控制碳排放量、增加碳捕獲和封存，紮實推進『碳達峰、碳中和』目標，比如加速能源轉型，提升可再生能源電力消納能力，降低中國電力碳排放指標。與此同時，我們還要積極爭取國際氣候規則制定的話語權，為發展中國家權益發聲，努力推動多層次的務實減排合作。」樊軼俠說。