新財年來了，美國政府卻沒錢花了？

我們先來看一個數據：

美國財政部開在美聯儲賬户（U.S. Treasury General Account, TGA）的資金餘額。

這個賬户是幹嘛的呢？

簡單說，整個美國聯邦政府的錢都存在這個賬户，無論是美國的國債發行，或者是稅收收入什麼的，全部都匯入這個賬户，而美國聯邦政府的幾乎全部支出，也都通過這個賬户匯出。簡單說，這就是美國聯邦政府的總錢包，或者叫「國庫」。

另外，與各大銀行在美聯儲的準備金賬户不同的是，美聯儲不為該賬户支付任何利息。

從2017年初到2020年3月，TGA的資金餘額長期保持在2000-4000億美元（注意，美國政府隨時都有收入和支出）。但2020年3月開始，因為考慮疫情應對的花銷，美國財政部開始天量發行國債（同時美聯儲開啟更大天量的國債購買，其實就是美聯儲繞個圈兒印鈔給美國政府），這使得TGA的資金上升到前所未有的額度，2020年7月到9月的額度高達1.8萬億美元，達到了平時最高值的4倍以上。

隨着美國財政部逐漸把賬户裏的錢轉移給民眾和企業，TGA的資金餘額從2021年2月份的1.6萬億美元開始快速下降，到了2021年9月1日，降低至2969億美元，接近過去幾年的平均水平。

簡單說，從2021年2月到8月底，半年時間裏，除慣例中的花錢之外，美國聯邦政府，還額外花掉了1.3萬億美元來補助美國企業和民眾。

不過，從疫情爆發之前的TGA餘額來看，美國聯邦政府維持正常運轉的話，每個月需要的資金也就是3000-4000億美元，現在的2969億美元，顯然接近最低線。

為什麼這個賬户裏的錢這麼快地減少：

1）包括疫情期間的各種紓困和救濟法案，美國政府支出實在太大；

2）2021年8月1日，美國政府債務上限生效，沒法借錢充實錢包。

接下來幾個月，對美國政府來說：

有一個好消息，從2021年9月1日開始，疫情補助到期，不用再向數百萬美國人發放疫情補助，這意味着美國政府過去幾個月錢包迅速癟下去的狀況，將會有所緩解；

有一個壞消息，那就是債務上限生效後，除非有舊債券到期，否則聯邦政府不能額外新發行國債，倘若遇到政府賬户資金見底的時候，有可能再度遭遇政府關門和債券違約危機。

多年來，美國政府已經習慣於掙1000花2000，壞消息的影響顯然比好消息更大。

這裏插播一段故事。

在二戰剛結束的時候，美國101號公路是加州南北向的主要幹道，原本是雙車道，後來因為車流量增加太多，州政府決定，在公路中間增加一條共享超車道，供兩邊超車者使用。

結果，問題就來了：

如果兩邊車道同時有人超車，那怎麼辦呢？

要知道，超車道兩車相向而駛，速度至少每小時150公里以上，迎頭相撞，必然是雙方一起車毀人亡，在這種情況下，就要看誰更有種，迫使對方先閃開讓路，相當於逼着對方承認是膽小鬼（Chicken）——這種性命相關、極端危險的行為被稱為「膽小鬼遊戲（Chicken Game）」

認慫的確很沒面子，但相比玉石俱焚，還是保命重要。

在政治和經濟領域，「膽小鬼遊戲」隨時都在發生。現在，關於美國的「債務上限」，民主黨和共和黨也開始了他們新一輪的膽小鬼遊戲。

根據媒體報道，有超過100名的共和黨議員，在8月30日共同簽名了一封信函，承諾無論通過單獨法案、持續決議或是其他任何途徑，他們在任何情況下，都不會投票表決提高債務上限。他們也表示說，民主黨人應該「為債務上限問題承擔責任」，與此同時，共和黨議員在信中強調，聯邦政府在「任何情況下都不應該違約」，倘若出現任何違約，也都是因為民主黨不配執政的表現。

因為債務上限導致政府違約的嚴重性，民主黨這邊，為避免「膽小鬼遊戲」上演，也在耍雞賊。正常的債務上限提高，在參議院需2/3議員的同意才能實現，這在當前兩黨對立的情況下，很難做到。於是，民主黨乾脆不去徵求共和黨人同意，而是試圖動用預算調停程序，把提高債務上限這個議題包含在財政預算中，不用再單獨折騰勞什子債務上限提高的議案。

圖片這裏，可能需要普及一下美國的立法程序和預算調停程序。

美國國會，分為參議院（每州2名代表）和眾議院（按人口比例選出代表），兩院各自獨立運作，一件法案由提交到批准成為法律，大體要經過3個階段：

1）各院內部的審議和通過；

2）兩院之間的協商和通過；

3）總統批准。

提交法案是國會立法運作的第一步，而除法案外，還包括共同決議、同時決議和簡單決議。共同決議主要用於憲法修正，同時決議是對涉及兩院運作問題提出，簡單決議則是對某一院的運作問題提出，後兩者均不具有法律效力。另外，兩院議員都可以提交法案，但美國憲法特別規定，增加稅收的法案，須由眾議院提出。

當議員起草的法案提交之後，接下來的院內程序是委員會審議。為避免胡亂提案，審議程序非常複雜，而且參眾兩院也各不相同，我們這裏不再詳述。大家只要記住，絕大多數提案，根本通不過這個階段就行了。

如果提案在院內委員會審議通過，法案就會被列入議院的審議日程，其中會涉及大量的辯論、修正，然後進入表決環節，如果超過50%的議員表決認可，即意味着法案在該院得以通過。

法案在一院通過後，就會被送到另一院審議，另一院或通過、或修改後通過、或否決：

1）如果通過或修改後通過，就會被送交總統進行批准；

2）如果否決，那麼就意味着法案廢止；

3）如果另一院對送交法案做出重大修改，而這一修改又被始發議院否決時，該法案將提交兩院協商會議來處理彼此的矛盾，直到取得一致意見；

法案在眾參兩院通過後，法案的始發議院將其正式印製並登記在冊，然後將其送交眾院議長和參院主席簽名，之後，把法案提交給總統：

1）如果總統批准法案，他就簽上名，標明日期，法案就變成了法律；

2）如果國會在運行，而總統既不簽名也不否決，那麼10天之後該法案自動成為法律；

3）如果總統否決法案，需要說明理由，然後，總統意見被送到始發議院，如果該院對總統意見不反對，那麼該法案被廢止；如果不同意總統意見，可對總統否決進行表決，只要獲得全體議員三分之二贊成，可以推翻總統否決，自動成為法律。

以上，就是美國立法程序的簡單描述。接下來談美國政府花錢的程序。

美國財政年是前一年10月1日至當年9月30日，所以，從現在開始到9月30日，是美國的2021財年，但從下個月開始，就進入2022財年了。

對政府來說，花錢就是最重要的工作。而無比龐大的美國政府預算撥款包羅萬象，但其中的大多數資金，都屬於例行常規的「強制性支出(mandatory spending)」 ，其中包括社保、醫保、債務利息等等，這些項目都是按照規定，自動分配下去的，跟當前的政府無關。

真正涉及到2022年預算的國會撥款，是「自主性支出(discretionary spending)」，例如國防部的軍火採購、教育部的助學金、科研機構的撥款、地方政府的撥款、普通人和企業疫情救助支票和房租補貼等等，都屬於自主性支出——2020年財年，美國聯邦政府強制性支出有4.6萬億美元，而包括疫情補助在內的自主性支出，只有1.6萬億美元。

為嚴控資金濫用，聯邦政府預算撥款程序，每年都要走一遍。總統的任務，是在新財年來臨之前儘早提交聯邦政府預算申請，國會的任務，則是在10月1日新財年開始前，通過預算決議和相關的12個撥款法案（2020年-2021年的疫情補助和紓困撥款在標準程序之外）。

參議院和眾議院各自有預算委員會，通常由參議院先提交預算決議，決議在院內審議通過後，提交眾議院。眾議院修改、審議之後，形成共同預算決議，然後再送回到參議院批准，最後形成一份無需總統簽署的共同預算決議，其中會規定兩院撥款委員會的總支出限額。

然後，國會再將總支出限額，分配給處理不同細分領域的12個小組委員會，繼續由各小組委員會提出撥款分配到具體項目的法案。然後，每一份撥款法案，都還再需要獲得國會兩院的表決通過，並由總統簽字認可，才能最終生效並把款項支出。

這就是美國政府花錢的具體程序，也稱之為「預算調停(budget reconciliation) 程序」。

拜登政府上台後，在3月份公布了野心勃勃的美國就業計劃和美國家庭計劃，但完整的2022財年預算申請，直到5月28日才正式提交。

根據其預算設想，就業計劃將在未來8年支出2.25萬億美元，主要用於基礎設施投資；而美國家庭計劃將在未來10年支出1.8萬億美元，主要用於公共醫療和教育體系的投資和稅收抵免，兩者合計額外支出超過4萬億美元。

美國參眾兩院的預算決議，基本就是在這份申請的基礎上進行。

8月10日，參議院通過了自己的《基建法案》，將拜登政府的2.25萬億基建計劃，直接給砍到了5500億美元，在此基礎上，8月11日參議院通過了自己的《2022財年預算決議》。

然後，這個基建法案和財年預算交到了眾議院手中。8月24日，眾議院也以220-212票的簡單多數，通過了《2022財年預算共同決議》，預算決議規定了2022-2031財年總額3.5萬億美元自主性支出限額——注意，這裏是「共同決議」，還需要反過來徵求參議院的同意。

有關2022財年的所有預算撥款程序，都需在2021年10月1日前完成。

在眾議院最近通過的預算共同決議中，沒有詳細說明3.5萬億美元支出中大約2萬億美元的來源問題，也沒有提到政府的債務限制問題。而這，正是接下來參眾兩院預算調停的重點，眾議院將其列為單獨的法案《Build Back Better Act》（建設美好法案，暫命名），準備與預算決議一起到參議院闖關。

《Build Back Better Act》的重磅內容，是拜登稅改——與2017年的特朗普稅改遙相呼應，該法案計劃向大公司和年收入40萬美元以上富人加稅，同時進一步「修復稅收公平」，將以擴大兒童稅收抵免與延長其他稅收抵免期限的方式，向中低收入家庭定向減稅。

除此之外，該法案還包括了修繕兒童設施和學校設施，升級實驗室設施，減輕女性保育負擔，實施全國帶薪休假和病假福利，擴大清潔能源稅收減免，增加經濟適用房供應，對尖端科技和製造業研發進行投資，為移民社區提供獲取合法永久居民身份的路徑等等。

剔除預算重疊的部分，《Build Back Better Act》的支出規模約在1.8萬億美元，基本與拜登最初設想的美國家庭計劃規模相當，確保拜登政府的預算申請不縮水。

根據美國專業的稅收智庫估計：

拜登稅改，將在未來10年之內，為美國政府帶來2.3萬億美元額外收入（包括1.7萬億美元的企業稅收和6600億美元的個稅收入），再扣除1萬億美元的稅收抵免，同時加強稅收徵管還將帶來7200億美元的收入，收支相抵，聯邦政府有望額外創收2萬億美元。

正是這望梅止渴的2萬億美元，成為拜登《建設美好法案》3.5萬億美元支出的底氣。

不過，加稅這事兒吧，在參議院一向很難通過。既然很難，乾脆難上加難，將政府債務上限提高的事兒，作為調停法案的附加條款一併塞進來——因為，這個預算調停法案，正是目前僅有的可供附加條款「搭便車」、又能在參院以50票快速通過的法案。

實際上，在眾議院《2022財年預算共同決議》表決之前，議長佩洛西特意發表講話，強調參眾兩院的民主黨人要通力合作，精誠團結，充分利用預算調停程序的「51票特權」，確保眾議院的預算共同決議和《重建美好法案》，能夠在參議院順利通過並最終成為法律。

參議院共有100位議員（每個州2名），所謂「51票特權」，是指在預算調停法案中，只要有51位參議員同意，法案就可以通過，目前參議院有50名共和黨議員。50名民主黨議員，若遇到法案表決結果剛好是50-50的情況，副總統可以充當關鍵的那一票。正好，現在美國的副總統哈里斯是民主黨人。

目前，民主黨這邊，眾議院絕對優勢+總統職位+參議院平分秋色，若能確保民主黨人團結一致，預算相關法案在參議院通過並不困難，唯一的約束是——政府債務上限。有鑑於此，如果把債務上限的事兒，也一併塞到預算調停案的附加條款，依賴於51票特權，在參議院強行通過，對於民主黨來說，可謂是一箭雙鵰。

所以，美國的債務上限問題，有極大概率在最近三周內得到解決，當該問題解決之後，美國政府極大概率將重新啟動額外發行國債，TGA裏的錢，又會再次滾滾而來——像以往幾次債務上限僵局那樣，在「膽小鬼博弈」中導致政府關門的事兒，大概率不會發生。