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廣州黃埔舊改「先拆後批」遭質疑 參與房企憂心忡忡

廣州黃埔舊改「先拆後批」遭質疑 參與房企憂心忡忡

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這些土地在建設完成後可供應約3500萬平方米的商品住宅,以該區的消費能力,至少需要約21年才能完全消化。

「這幾天我們黃埔的舊改項目都在準備材料,區裏隨時會抽查。」10月14日,廣州某房企高管李明(化名)對中國房地產報記者表示。

這是一次覆蓋廣州全市11個區119個城市更新項目的核查行動,其中黃埔區就佔了80個。核查由廣州市規劃和自然資源局牽頭,在各區自查的基礎上,深入調研,於10月15日前形成報告提交。核查的重點包括是否涉及「大拆大建」、是否落實歷史文化保護、是否涉及名木古樹大樹老樹遷移砍伐、是否徵求並落實公眾及專家意見等。

「大拆大建」是一個敏感字眼,近兩日廣州業內流出的幾份來自廣東省、廣州市相關部門的文件都與此有關。作為廣東省「三舊」改造試點的黃埔區,則處於文件關注的中心。廣東省自然資源廳在10月11日發出了《關於進一步規範黃埔區「三舊」改造工作的函》,其中提到黃埔區計劃在三年裏拆除66箇舊村莊共計3278萬平方米,截至目前已完成了77%,按此進度,拆遷任務將提前一年半完成。但這樣的大規模快速拆遷存在一定的風險和隱患,包括新增建設用地需求大增、商品住宅供應量短期內難以消化等。據測算,這66個村子的新房入市後,可供應3500萬平方米的商品住宅,整個黃埔區要21年才能完全消化。對此,廣東省自然資源廳提出了「加強工作統籌,把控改造節奏」等建議。

為了達成拆遷目標,黃埔採用的是「先拆後批」模式,此次該區核查的80個項目中有60個是屬於「未批已拆」的,李明所在的公司也有項目在列。「之前邁的步子確實太大了,我們的項目已經給村民支付了1年半的臨遷費,從現在的政策風向來看,估計還要再等1年才能拿到用地批文。」他認為,短期內,公司可能需要重新評估投資成本,但長期來看,放緩節奏、讓舊改工作更有序的推進是必要的,對參與各方都有利。

某上市房企舊改板塊負責人告訴中國房地產報記者,該公司此前一直對黃埔的舊改項目態度謹慎,就是因為很多村子的用地指標不足,前期的資金成本太高,後期供地一旦出問題可能就血本無歸了。

「三舊」改造推進過快 部分問題浮出水面

2020年6月,黃埔區在廣州市率先制定《決勝三年完成舊村拆遷攻堅任務工作方案》及《廣州市黃埔區廣州開發區決勝三年完成舊村拆遷攻堅任務作戰藍圖(2020-2022)》,立下「三年完成全區66個重點舊村改造項目簽約拆遷」的軍令狀。此後,黃埔區開始舉全區之力推動城市更新工作,先後出台了「城市更新10條」及2.0升級版,發布「城市更新項目審批流程再造20條」,將60項審批手續壓縮為3項,從批覆改造方案到開工,時間從1年半最快可壓縮至3個月,提速高達300%以上。該區還建立「先拆後批」的新機制,通過「先拆後建、以拆促建、拆建並舉」等措施,加速推動舊村拆遷。

2020年,黃埔區舊村拆除面積達1489萬平方米,當年拆除面積佔過去10年的78%,總量超歷年總和,創歷史之最。其城市更新實施速度位居廣州市第一,連續三年在廣州市「三舊」改造工作年度考核中排名第一。

然而,隨着時間的推移,一些原本被速度所掩蓋的問題終究還是暴露了出來。廣東省自然資源廳在上述函件中表示,今年來涉及黃埔區「三舊」改造的訊息公開的案件數量急劇增加,相當一部分訊息公開案件會進入複議或訴訟程序,反映了黃埔區「三舊」改造工作矛盾較尖鋭,存在一些亟待改進的問題。

例如,截至今年7月底,黃埔區片區策劃和實施方案的批覆率分別為50%和50%,處於正常水平,但拆遷進度卻已完成了77%。目前該區已拆除房屋2529萬平方米,按此進度,只需半年時間就能完成餘下近750萬平方米的拆遷任務,計劃三年完成的拆遷任務提前一年半完成。由於事先對大規模快速拆遷帶來問題的預見性和應對性不足,存在一定的風險和隱患。

廣東省自然資源廳強調,「未批已拆」的做法可能造成社會維穩風險和行政風險。黃埔區提出的「拆遷前置」,其實是在改造實施方案未最終審批的情況下就開展大規模拆遷,如果拆完之後,由於某些因素導致相關審批手續批不了,村民回遷房無法及時建設,將引起已簽約村民投訴信訪,形成大規模維穩問題。同時,允許項目的復建安置和公建設施配套區在規劃用地手續不完善、改造方案尚未批覆的情形下,辦理部分施工許可並先行施工建設,存在一定的行政風險。

而舊村改造推進的節奏過快,也導致了需要配套的新增建設用地需求大增,商品住宅供應量短期內難以消化。據估算,黃埔66條舊村莊改造需要配套16950畝新增建設用地指標,相當於該區前兩年每年獲得新增建設用地指標量的5倍多,導致一些項目因用地指標緊缺而難以順利實施。

大規模拆遷和集中開發商品房,還會造成市場的供需失衡。首先,短期內拆遷66箇舊村莊,被拆遷村民集中釋放了大量住房需求,當地的住房供應短時間內無法滿足,進而推高了房價和租金。其次,按照廣東省自然資源廳的測算,這66個村子改造後,預計可向市場供應商品住房用地15750畝,相當於黃埔區2016年-2020年年均供應量的62倍。這些土地在建設完成後可供應約3500萬平方米的商品住宅,以該區的消費能力,至少需要約21年才能完全消化。

方向沒有變 節奏需調整

經濟及社會效益是地方政府進行城市更新的主要驅動力。廣州市住房和城鄉建設局在10月1日向廣州市委、市政府提交了一份關於「三舊」改造(城市更新)評估落實情況的報告。報告中提到,黃埔區的66箇舊村改造後,將釋放產業用地436公頃,新增產業載體建築面積1595萬平方米,改造後復建集體物業(含留用地)1760萬平方米,摺合集體資產約4400億元(按2.5萬元/平方米),村集體經濟將增長10倍以上,村民人均年收入增長5倍以上,真正實現共同富裕。

當地鎮街、村集體的改造積極性從拆遷速度便可見一斑。據了解,黃埔區長嶺街道每天的拆除量達1萬平方米,半年共計拆除房屋面積143.5萬平方米,截至今年的8月31日,6個城市更新項目總體拆除率已達99%,成為了黃埔區首個率先實現城市更新「三年任務,兩年完成」的街道。龍湖街九佛墟徵拆項目於2020年6月20日啟動,8月19日正式開拆,到2021年1月便已建成了1000多套安置房,截至8月底拆除完成率達96.19%。

為了達成拆遷目標,改造進度太慢的開發商被街道撤換也是常有的事。

「未批已拆」項目或進退兩難

「之前黃埔區的拆遷是有排位的,拆得快的街道排前面。」李明表示,該公司只是跟村集體簽訂了前期服務協議,拆遷簽約、舊改補償方案等工作都尚未完成,但街道和村集體都希望拆遷工作能夠儘量前置,為此公司已經支付了1億多元的拆遷補償費和臨遷費等。因為這個舊改項目尚未納入黃埔區的年度計劃,因此國土規劃至今仍未批覆。「黃埔區的用地指標很緊缺,之前是誰拆的快指標就給誰,現在只能等。估計拿到批文可能還要一年時間,相當於要支付兩年半的臨遷費。」

在李明看來,「拆遷前置」確實能夠解決部分村子「拆不動」的問題,但隱患也不小,開發商無法進行精準的成本測算,大量「未批已拆」的項目進退兩難。「要鎖定成本,只能儘快把復建區建起來,如果政府同意融資區也一起建的話,那現金流就有可能平衡了。」

吸取了經驗後,李明現在只跟進能夠先完成簽約、摘牌等流程後再拆遷的項目。看到業內流出的幾份官方文件時,他也擔心是否以後黃埔的舊改風向要轉變了,忙不迭的跟一些村集體溝通,得到的訊息是大的風向沒有變,還是要加快推進簽約、招商。「這次主要是核查文化古蹟、名木古樹的保護問題,大拆大建放在後面。」

黃埔區另一個「未批已拆」項目的開發商也表示,「這次查古樹查得比較嚴」,其他的工作都按現有流程在推進,沒有太大影響。

不過,不少業內人士都認為黃埔區的城市更新調節奏是大概率事件。有聲音認為,未來該區可能會區分對待不同性質的舊改項目,加快推進「已批已拆」的,「已批未拆」類的項目或將根據市場需求的變化控制節奏,尚未批覆的項目則存在拿不到批文的可能性。大的基調是,加強規範化管理,規劃先行,穩步、有序推進。

廣州市住房和城鄉建設局也在報告中披露了幾個整改意見。如,進一步加強計劃管理,對未納入城市更新年度計劃的項目,市、區更新部門不得審批片區策劃方案、項目實施方案,把控好城市更新的推進節奏,對年度計劃中進度較慢的項目要重點督導協調。以及,堅持「拆建並舉」,最大限度保障短期內大量釋放的住房需求,同時結合區域常住人口的增長預測,強化未批舊村改造項目實施方案的成本核算和成本控制,最大限度確保未來舊改完成後的住宅市場供需相匹配。

本文由《香港01》提供

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