中國存量房產稅的影響會有多大

導讀

國內房地產稅改革試點進入倒計時。我們測算，存量房產稅短期能夠小幅緩解地方財政壓力，導致試點城市房地產交易價跌量縮，並在長期抑制房價上漲的斜率。房地產稅試點推動的短期核心並非是打壓房價或擴充財政收入，而是影響財富分佈格局，為第三次分配構建宏觀環境。長期來看，未來房產稅收入對於地方財政的作用將進一步增強。房地產稅改革已為共同富裕背景下，一系列財稅改革吹響號角。

摘要

1. 全國人大常委會授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作，此次改革最重要的邊際增量是將之前免徵房產稅的個人非經營性房產納入到徵稅範圍，即所謂的「存量房產稅」。與2011年上海試點的「增量房產稅」和重慶試點的「豪宅稅」相比，即將落地的存量房產稅稅基大概率更寬。

2. 存量房產稅能夠成為地方財政收入的新動能嗎？

1）短期來看，存量房產稅規模佔地方土地出讓金收入的比重在不足10%，僅僅能夠小幅緩解地方財政壓力；

2）長期來看，在城市人口流入帶來新增和改善需求，以及居民收入不斷提高帶來的房價上漲等因素的作用下，存量房產稅有望以10%左右的年均增速增長，在地方財政中的重要性會不斷增強；

3）考慮到短期和長期存量房產稅規模均無法替代土地出讓金，當前推動房地產稅改革試點更多是共同富裕背景下，改善財富分配格局，構造第三次分配渠道的宏觀環境。包括未來可能推動的平台稅收、個稅、財產稅等改革邏輯一致。

3. 存量房產稅對試點城市的衝擊可能有多大？

1）短期來看，以過往上海和重慶為參考，存量房產稅會引發情緒波動（賣家恐慌、買家觀望），拖累試點城市較全國商品房銷售面積中樞回落20%-40%，拖累銷售均價較全國均價增速回落10%以內。從上海和重慶經驗來看，這種拖累只是暫時的，特別是此次試點期限為5年，已經為市場預留充分空間。

2）長期來看，存量房產稅不會改變房價上漲的趨勢，但會降低房價上漲的斜率。沒有存量房產稅的情況下，未來5年房價年均漲幅可能在5.9%左右，開徵存量房產稅後，房價年均漲幅在3.0%-3.9%之間。

3）存量房產稅對房租有正反兩方面影響：一方面，房東將房產稅轉嫁給租客，導致房租上漲；另一方面，存量房產稅鼓勵更多閒置房產進入租賃市場，增加租賃住房的供給，降低租金價格，因此短期可能有房租上漲壓力，但長期對房租的影響相對有限。

4. 在「共同富裕」大背景下，房地產稅改革是後續一系列財稅改革的先鋒號：1）開徵存量房產稅有助於增加租賃住房供給，促進保障性住房租賃市場的發展；2）房地產稅改革有助於為資本市場健康發展提供長期穩定資金支持，如果說恒大標誌着地產對經濟增長強支撐的時代落幕，那麼房產稅標誌着地產在資產配置角度弱化時代的開啟；3）中國居民財富不平等程度遠高於收入不平等程度，因此房產稅有助於緩慢改善國內財富不平等的局面。

目錄

正文

2021年10月23日，全國人大常委會表決通過了關於授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定。正如我們在「調結構與改革紅利」系列第一篇報告《租賃住房利好落地，房地產市場持續轉型》 中所指出的，隨着住房租賃政策利好落地，實施存量房產稅改革試點已經不遠。

本篇報告我們建立了一套較為完整的測算框架，通過量化測算，主要回答了關於房地產稅改革的三個熱點問題：

第一，為什麼當下到了推動房地產稅改革的時間窗口期？

第二，存量房產稅能夠成為地方財政收入的新動能嗎？

第三，房地產稅改革對試點城市的衝擊有多大？

我們認為房產稅存量試點的推進，短期信號意義大於實質影響，五年試點緩衝窗口將有效平滑實際的影響。在「共同富裕」大背景下，房地產稅改革是一系列財稅改革的先鋒號（長期來看，平台稅收監管加強、個稅、消費稅等一系列稅收調整未來將逐漸進入到視野），未來房產稅試點推動將在加快住房租賃市場發展、促進資本市場長期繁榮、改善財富不平等方面發揮重要作用。

1. 本次房地產稅改革與過往改革的差異點是什麼？

1.1 本輪房地產稅改革具體指向什麼？

每年市場上都有大量關於房地產稅改革的討論，對於「房產稅」「房地產稅」等概念的使用常常混淆。事實上，「房產稅」和「房地產稅」並不是一個概念，即將落地的房地產稅改革試點內容也將與之前推行的上海和重慶試點有明顯差異。

第一，早在20世紀80年代，中國便設立了「房產稅」這一稅種，它是中國房地產稅制的組成部分。1986年，國務院頒佈了《中華人民共和國房產稅暫行條例》，針對城鎮經營性用房徵收房產稅，而對個人非營業用的房產免徵房產稅。當前中國房地產稅制包括開發環節的耕地佔用稅，交易環節的契稅、土地增值稅和印花稅，以及保有環節的房產稅和城鎮土地使用稅。簡單來說，房產持有人需要繳納房產稅，土地使用權人需要繳納城鎮土地使用稅。

第二，即將落地的房地產稅改革試點最大的增量在於，將之前免徵房產稅的個人非經營性房產納入到徵稅行列，也就是通常所指的「存量房產稅」。目前中國的房產稅暫行條例對個人非營業性用房免徵房產稅，對此，本次人大常委會授權的決定中已經明確：「試點地區的房地產稅徵稅對象為居住用和非居住用等各類房地產，不包括依法擁有的農村宅基地及其上住宅」，其中「非居住用房地產繼續按照《中華人民共和國房產稅暫行條例》、《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》執行」。也就是說，本次房地產稅改革試點最大的邊際增量來自於對個人非經營性存量住房開始徵收「存量房產稅」。

第三，2011年上海試點「增量房產稅」，重慶試點「豪宅稅」，稅基遠遠窄於即將落地的「存量房產稅」。2011年上海和重慶分別推出了房地產稅改革試點辦法，但從稅基來看，上海和重慶試點與即將落地的房地產稅改革存在明顯區別。上海房產稅的徵稅對象是本地居民新購的第二套以上住房和外地居民新購住房，而重慶則是新購和存量個人獨棟商品住宅，個人新購進的高檔住宅，以及重慶市無户籍、無企業、無工作的個人新購買的第二套及以上的普通住房。形象來說，上海房產稅是「增量稅」，重慶房產稅是「豪宅稅」，二者均存在稅基過窄的問題。因此，在開啟試點後，上海和重慶的房產稅收入並沒有明顯提升。

當然我們認為，本輪試點推進留了五年的窗口期，短期依然是以部分試點城市推進，全國一盤棋的推動，至少要在五年試點窗口期之後，因此訊息落地快，不代表全國的落地節奏快，我們認為房地產稅改革依然會是一個比較漫長的過程，當前的信號意義，以及對部分試點城市的意義大於對於全國房地產市場的實質意義。

1.2 存量房產稅之前為何難落地？

房地產稅改革自2005年被首次提出以來，除2011年上海和重慶推出試點之外，至今沒有實質性進展。2021年5月12日，財政部、全國人大常委會預算工委、住房城鄉建設部、稅務總局負責同志在京主持召開房地產稅改革試點工作座談會，聽取部分城市人民政府負責同志及部分專家學者對房地產稅改革試點工作的意見，市場對房地產稅改革的預期再度升温。10月16日，《求是》雜誌發表習總書記重要文章《紮實推動共同富裕》，指出「要積極穩妥推進房地產稅立法和改革，做好試點工作」，為存量房產稅改革試點的推出做了充足鋪墊。

存量房產稅試點遲遲無法推出的主要原因在於：

第一，地方「土地-財政-金融」的發展模式根深蒂固，有關房地產稅的相關改革需慎之又慎。改革開放以來，中國地方政府逐漸形成的以地融資、投入基礎設施建設的發展模式。自2015年以來，中國土地財政依賴度——土地出讓金收入佔一般公共預算和政府性基金收入的比重明顯上升，從2015年的16%上升到2020年的接近30%；而財政第二本賬——政府性基金收入則更是依賴賣地所維繫，土地出讓金佔政府性基金收入的比重從2010年的77%上升到2020年的88%。「土地託底財政、財政託底金融」的閉環一旦被打破，將涉及到整個經濟運行機制的變化。

第二，存量房產稅屬於財產稅的一種，對稅收徵管的技術要求較高。《不動產登記暫行條例》自2014年底公布，2015年3月1日起施行；2018年6月，自然資源部表示，全國統一的不動產登記訊息管理基礎平台已實現全國聯網。公開報道顯示，截止2020年底，全國已有多個省份實現不動產的省內訊息共享，為開徵存量房產稅提供了技術保障，但不動產登記訊息的全國聯網還差「最後一公里」。

第三，新冠肺炎疫情打亂了房地產稅改革試點推出的節奏。最近一輪房地產周期從2019年起開始下行，而一二線城市房地產市場已經維持了多年穩定狀態，似乎從一二線城市推行存量房產稅改革試點似乎已經水到渠成，但突如其來的新冠肺炎疫情打亂了改革試點推行的節奏，改革的時間窗口再次關閉。這從歷年政府工作報告對房地產稅改革的措辭便可以看出。2018年政府工作報告提出「穩妥推進房地產稅立法」，2019年政府工作報告提出「穩步推進房地產稅立法」。但突如其來的新冠疫情打亂了立法節奏，在這個時期推進房地產稅立法風險較大。2020年5月18日，中共中央、國務院發布《關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，表述又重新退回到「穩妥推進房地產稅立法」。

1.3 這次為何不一樣？

儘管房地產稅改革困難重重，但考慮到中國已進入城市化後期，存量房屋交易佔比上升，地方土地財政逐漸難以為繼等因素，存量房產稅改革試點正當時。

第一，房地產市場明顯降温，地方財政壓力初顯，「土地-財政-金融」閉環出現鬆動。2021年集中供地和房企「三道紅線」調控政策實施以來，地方土地拍賣市場頻頻遇冷，特別是部分二線城市土地流拍率上升、土地溢價率明顯降低。佔地方財力近30%的賣地收入下滑，極大增加了地方財政壓力；此外，在整頓地方財政紀律、嚴控地方隱性債務的政策背景下，傳統的「土地-財政-金融」閉環也開始出現鬆動，亟需為地方財政補充新的收入來源。此外，我們看到地產去金融化已經開啟，這為發展模式轉變的嘗試帶來了一定支持。我們並不認為，眼前是擺脱土地財政模式的開始，試點推動時長以及試點範圍有限，都將是邊際變化的嘗試，在這個過程中的稅收改革推進依然會是穩步慢行。

第二，城市化最快的階段已經過去，決定房地產長周期進入下半場。2010年到2020年，中國常住人口城鎮化率從49.7%上升到63.9%，10年間上升14個百分點。預計未來10年城鎮化率將上升約10個百分點，接近75%，上升速度已經放緩。與之相對應，北京、上海等一線城市人口淨流入已經放緩，而廣州、深圳、杭州等城市在經歷前幾年的「搶人大戰」後，人口淨流入最快的階段預計也即將過去。城市化進程邊際放緩，預示着自1998年住房商品化改革以來的房地產長周期已經進入下半場。

第三，與人口淨流入放緩相對應，一線城市和部分二線城市已經進入「存量房」時代。與一二線城市人口流入放緩相對應，廣州、上海、北京、深圳等城市二手住宅成交面積佔住宅總成交面積的比重超過50%，進入典型的「存量房時代」。存量房時代意味着新建住宅需求減少，政府土地出讓金收入增速也將邊際放緩。因此需要從「增量房時代」通過賣地獲得收入的邏輯轉變為「存量房時代」通過存量住房獲得收入的邏輯。

2. 存量房產稅能夠成為地方財政收入的新動能嗎？

在房地產長周期下行的大背景下，未來的存量房產稅能夠成為地方財政收入的新動能嗎？我們覺得很難，因為房產稅存量試點的推動，出發點並非財政收入的改善也並非打壓房價與地產市場，更多是為了共同富裕下，改善收入分配格局，以及通過二次分配調整來為第三次分配渠道建立宏觀環境。即引導高收入階層向第三次分配渠道加大轉化力度，通過未來相應的稅收優惠等措施，引導三次分配對收入分配改善作出更大的貢獻。

我們估算了開徵存量房產稅，能夠為地方財政帶來多少收入，雖然存量房產稅大概率從部分一線和二線城市以試點的方式開展，但受限於數據的可得性，我們只能先從全國層面對存量房產稅收入做一個整體上限的估算。估算結果表明，存量房產稅收入佔地方土地出讓金的比重不足10%，無法替代土地出讓金的地位；隨着城市人口對住房需求的增長，以及居民收入水平提高帶動房價上漲，存量房產稅有望以年均10%的速度增長，全面開徵之後長遠來看將在地方財政中發揮更大作用。

2.1 存量房產稅的全部稅基有多大？

如果開徵存量房產稅，哪些房屋在徵稅範圍之列？本次人大常委會授權的決定中已經明確：「試點地區的房地產稅徵稅對象為居住用和非居住用等各類房地產，不包括依法擁有的農村宅基地及其上住宅」，其中「非居住用房地產繼續按照《中華人民共和國房產稅暫行條例》、《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》執行」。因此，城鎮住宅是存量房產稅的稅基。

第一，中國城鎮居民住房總面積有多少？

2019年城鎮人均住房建築面積是39.8平方米，我們預計2020年能夠增長到40平方米左右。理論上來說，我們用人均住房建築面積乘以城鎮人口，就能得出城鎮居民住房總面積，也就是存量房產稅的稅基。但這裏面存在口徑偏誤的問題：

首先，城鎮人均建築面積中統計的城鎮人口既包括家庭户，也包括集體户。根據人口普查定義，集體户是指相互之間沒有家庭成員關係、集體居住共同生活在一個房間的人口。而集體户中有相當一部分是學生集體户。根據人口普查規定，初中、小學的住校學生，幼兒園全託孩子，一律視為在家中居住，作為其家庭的現有人口；高中及以上階段住校生按其實際居住情況登記，作為學校的現有人口。住在學生宿舍的高中生、大學生和研究生，他們居住的房屋大多屬於公房性質，而公房不在我們所估算的存量房產稅稅基之列。因此，用城鎮人均住房建築面積和城鎮人口來計算城鎮住房存量，會高估住房存量面積。

其次，為解決數據口徑問題，我們可以將統計範圍限定在城鎮居民户，因為集體户居民一般為「無房户」，也就不在徵稅對象之中。但縮小統計口徑也會存在一些問題。根據人口普查規定，針對一户多宅的情況，如果未出租或借給其他人居住，在調查時要將這幾處住房的面積相加。也就是說，人口普查公布的城鎮家庭户人均住房面積，包括了家庭居民閒置房產，但如果家庭居民將閒置房產出租，則並不算在家庭户的居住面積中。因此，用城鎮家庭户作為統計口徑會低估住房存量。

因此，從測算口徑出發，我們計算兩種口徑下房產稅收入範圍，然後取二者的平均值。

第二，中國城鎮居民符合徵稅條件的住房面積有多少？

與個人所得稅類似，不同人均面積所適用的房產稅稅率一般是不同的，各國大都採取累進的差異化稅率，並設定了人均免徵面積。僅從總量層面來看，如果人均免徵面積是40平米，而人均住房面積也是40平米，則房產稅收入為零，因此總量角度考慮，顯然沒有意義。因此，我們還需要知道不同人均住房面積的家庭分佈，而相關公開數據比較匱乏。我們發現2015年全國人口1%抽樣調查（「小普查」）中公布了不同人均住房建築面積的户數分佈。可以看到，人均居住面積在20-29平米的户數最多，30-39平米的次之，然後是40-49平米和70平米以上。

2020年第七次人口普查示，中國城鎮家庭户均規模為2.62人，結合不同人均住房面積的城鎮家庭户佔比，在扣除不同假設下的人均免徵面積（我們設置了12/20/30/40/50五種免徵面積），便能夠得出符合徵稅條件的存量住房面積，以及納入徵稅範圍的存量住房面積佔總住房面積的比重。公式是：

可以看到，在人均免徵面積為12平米的假設下，課稅住房面積佔存量住房總面積的65%-66%，而當人均免徵面積在50平米時，課稅住房面積佔存量住房總面積的比例僅為10%-12%。

2.2 短期：佔地方土地出讓金比重不足10%

計算出存量房產稅課稅面積後，還需要對房產稅稅率做出假設。

從世界範圍和國內上海和重慶的實踐來看，房產稅具有「寬稅基、低稅率、差異化」的特點。大部分國家和地區的房地產稅率在1%左右。我們對存量房產稅稅率設定0.3%、0.5%、1.0%和1.5%四個檔。其中，0.3%對應人均住房面積在13-29平米，0.5%對應人均住房面積在30-49平米（去除適用0.3%稅率的部分），1.0%對應人均住房面積在50-69平米（去除適用0.3%和0.5%稅率的部分），1.5%對應人均住房面積在70平米以上（去除適用0.3%、0.5%和1.0%稅率的部分）。

我們假定房屋交易格作為房屋價值的計稅依據，這符合國際慣例和國內上海和重慶試點方案的有關規定。對於一些房價較高的城市或地區，往往以交易價格為基準，在交易價格上給予一定折扣（例如上海給予7折）作為計稅依據。因此，以交易價格作為計稅依據，可以認為是房產稅規模的上限。此外，常見的稅收豁免政策還包括首套房免徵、第二套房起徵。從後面的測算我們可以看到，最佳的人均免徵面積基本與首套房免徵的政策相當。

存量房產稅收入計算公式為：

測算結果表明，城鎮户和城鎮家庭户兩種口徑下的房產稅收入均在3000億-1萬億之間，2020年地方國有土地出讓金收入為8.4萬億，則基於2020年的住房存量價值，若全面開徵存量房產稅，房產稅收入佔地方國有土地出讓金收入的3%-11%，平均規模不足10%。房產稅收入規模雖然遠低於賣地收入，在土地出讓金收入增速下滑的背景下，長遠來看，房產稅能夠作為地方財政收入的一定補充。

我們假設城鎮集體户均為無房户，則房產稅的稅負全部落到城鎮家庭户。2020年「七普」數據顯示城鎮家庭户數為3.0億户，按户均2.62人計算，則城鎮家庭户人口共7.8億人，則每個城鎮家庭居民每年的稅收負擔在300元-1200元之間；2020年城鎮人均可支配收入為43834元，則對應佔人均可支配收入比重在0.8%-2.8%之間。從國際經驗來看，房產稅收入佔人均可支配收入比重在1%-1.5%之間比較合理，這一比例對應的人均免徵面積在30平米-40平米之間，基本與首套房免徵的政策相當。

2.3 長期：有望實現年均10%的增長

既然短期存量房產稅無法替代土地出讓金，那麼長期來看存量房產稅能夠發揮更大作用嗎？我們進一步測算了2030年存量房產稅規模。

我們增加了兩個額外假設：

第一，2030年城鎮人均住房面積分布。2019年城鎮人均住房面積39.8平米，比2010年增加8.2平米，我們假設未來人均居住面積增長將有所放緩，預計2030年人均住房面積有望增長到45平米。在計算2020年課稅面積時，我們取了每個人均居住面積區間的中值（例如20-29平米取24.5平米），則若人均住房面積增長5平米，我們可以不改變人均居住面積分布的總體假設，而取每一個區間的上限值（例如20-29平米取29平米），來計算2030年的住房課稅面積。

第二，2030年的房屋交易價格。我們取2010年-2019年商品房交易價格的年均增長率計算2030年的房屋交易價格。需要指出的是，徵收存量房產稅可能對房價產生抑制作用，以過去10年的增長率計算的2030年房屋交易價格可能是上限水平。

測算結果表明，2030年全國存量房產稅收入規模在9000億-2.4萬億之間，對應年均增速在10%左右。從計算過程來看，在人均免徵面積和稅率不變的前提下，房產稅收入的增長主要來自三個方面：一是流入城市人口的新增住房需求，二是已經居住在城市中的人口住房面積的改善，三是隨着經濟增長、居民收入提高帶來的房價上漲。

9000億-2.4萬億的體量依然無法替代土地出讓金，但我們假設未來財政收入與名義GDP增長率基本同步，則名義GDP中樞大約在6%-8%之間；房產稅收入增速快於財政收入總體增速，因此能夠在地方財政中邊際帶來支撐。

我們綜合以上測算結果，可以得出三點結論：

第一，存量房產稅規模短期難以與地方土地出讓金向匹敵，但可以作為地方財政的一定補充。以2020年存量住房價值為基礎，全國開徵存量房產稅，能夠帶來3000億-1萬億稅收收入，佔地方土地出讓金收入的3%-11%之間。

第二，從居民稅負角度考慮，房產稅最佳人均免徵面積在30平米-40平米之間，對於典型的三口之家來說，這差不多與第一套房免徵相當。存量房產稅將使城鎮家庭居民每年支出300-1200元，佔人均可支配收入0.8%-2.8%之間，若以1%-1.5%作為合理的稅收負擔，對應人均免徵面積在30平-40平之間。

第三，長期來看，存量房產稅在地方財政中的重要性會不斷增強。預計到2030年，存量房產稅的體量將在9000億到2.4萬億之間，年均增長10%左右，快於同期財政收入增速，在地方財政中的地位會隨着時間愈發重要。

3. 存量房產稅試點的衝擊有多大：短期量縮價跌，長期抑制漲幅

房產稅是否能夠抑制房價、打擊地產投機？我們認為，由於中國房地產市場的結構性問題較為突出，對於一二三線城市來說，存量房產稅的影響需要從不同角度考慮。2016年以來，中國房地產調控的基本思路始終是「因城施策」。2021年以來，一二線城市「限漲令」和三四線城市「限跌令」並存，成為結構性矛盾惡化的一個縮影。在此，我們給出一個「需求-稅負-空置率」的三維分析框架，並分析存量房產稅的短期和長期影響。

3.1 需求-稅負-空置率」三維分析試點推進可能

首先，從需求角度來看，儘管未來十年中國城市化進程邊際放緩，但城鎮化率仍有10%的提升空間。需求的增長能夠消化由開徵存量房產稅帶來的供給增加。因此，人口淨流入越多，對房價的支撐作用越強，房價崩盤的風險越小。

未來人口淨流入規模二線城市＞一線城市＞三線城市，在二線城市開徵房產稅對房價影響較小。當前三四線城市已呈現人口淨流出的趨勢，二線城市搶人大戰仍在進行，一線城市人口規模逐漸趨於飽和，預計未來將在動態平衡中保持穩定。從主要城市2035年城市人口規劃中可以看到，北京人口淨流入還有100多萬的「餘額」，而上海人口淨流入「餘額」僅有十餘萬；相比而言，南京、杭州、天津、蘇州、成都等「準一線」或二線城市尚有300-400萬的人口淨流入「餘額」。由於有強勁的人口淨流入的支撐，在二線城市開徵存量房產稅對房價影響會更小；對於一線城市，雖然淨流入「餘額」不足，但人口流入和流出處於動態平衡之中，對房價影響也相對有限；而三四線城市由於人口流出較為嚴重，開徵存量房產稅引發房價崩盤的風險較高。

其次，從稅負角度來看，存量房產稅增加了閒置房產持有人的持有成本。由於房產稅的計稅依據一般為房產的交易價值，因此房價收入比越高，徵收存量房產稅對個人稅收負擔越重，房產持有人拋售閒置房產的意願越強。

從稅負來看，一線城市＞二線城市＞三線城市，二三線城市稅收負擔遠低於一線城市。判斷稅負的依據是各城市的房價收入比。房價收入比越高，以房屋交易價格計稅的存量房產稅佔居民可支配收入的比重越高，稅負越重。2019年，全國50個大中城市的房價收入比為11.9，其中一線城市達到23.9，遠高於二線城市的11.0和三線城市的9.8。也就是說，二線城市和三線城市的房價收入比較為接近，房產稅稅負遠小於一線城市。

最後，從空置率角度來看，閒置房產是開徵存量房產稅後的最大潛在供給。城市中的住宅閒置率越高，可供出售的二手房就越多，由於二手房與一手商品房具有替代作用，對商品房市場的衝擊就會越大。

那麼中國的房屋空置率有多高呢？市場的測算結果大多從10%到30%不等。在此我們給出一種測算方法，根據城鎮有房家庭所擁有的1套之外的房產，減去租房人口居住面積，即屬於空置住房。

央行課題組2020年發表的《2019年中國城鎮居民家庭資產負債情況調查》顯示，中國城鎮家庭户均擁有1.5套住房，這是我們測算中國住房空置率的基礎。我們將一套住房作為家庭自住，則每個家庭多擁有的0.5套住房，就可能成為閒置住房。用閒置住房面積減去租房人口乘以人均居住面積，得到閒置住房面積，在除以總的住房存量面積，便得到中國的住房空置率。計算公式為：

計算過程中，受限於數據可得性，我們做了三個假設，這些假設有的可能高估閒置率，有的可能低估閒置率，使得最終估算的閒置率與真實值的偏離度可能較小：

第一，假設擁有多於一套住房的城鎮家庭對多餘房產的處理方式只有閒置和出租兩種，不考慮無償提供給他人居住的情況，如果無償提供給他人居住而未算作出租，則該假設可能高估房產閒置率；

第二，假設城市無房人口全部租住在私人產權的住房中，不考慮租住在單位提供的公房中的情況，該假設可能低估私人房產的閒置率；

第三，假設每套住房面積相同，不同人均住房面積的差異只體現在擁有的房屋套數不同。

對於套均建築面積，我們假設2020年城鎮人均40平米住房全部由户均1.5套住房的城鎮家庭所提供，則可以計算出全國平均每套房子的建築面積大約80平米。

對於租房人口及人均租房面積，數據顯示，2020年中國的租房人數約為2.2億人，可以合理認為這些人絕大部分都在城市裏租房。租房人口的居住面積遠低於自有住房人口的居住面積，我們假設人均租房面積是人均自有住房家庭人均住房面積的1/2和1/3。

在租房人口居住面積是自有住房人口居住面積1/2和1/3兩種假設下，測算可得中國閒置住房面積在70億-90平米之間，空置率在20%到25%之間。橫向比較來看，在國際上屬於較高水平。

具體到不同級別的城市，空置率也存在較大差異，三線城市＞二線城市＞一線城市，三線城市開徵存量房產稅可能引發的拋壓較大。按照我們對空置率的測算方法，受限於數據可得性，我們難以直接測算一二三線城市的空置率水平。但根據已有的研究成果，普遍認為一線城市住房空置率最低，三線城市住房空置率最高。以深圳為例，有調查顯示，深圳户均擁有1.13套住房，而深圳的住房自有率僅有2成。若按照本報告所採用的方法計算深圳的住房空置率，結果表明尚存在超過1億平方米的住房缺口，不存在嚴重的空置問題。可能的原因是，我們的計算過程僅考慮私人擁有的住房，未將單位公房、保障房等房產計算在內；而事實上，深圳保障房、工業宿舍、單位自建房套數佔比接近30%，因此私人房源由於供給不足，基本不存在空置問題。

綜合以上因素，我們給出一些定性的結論：由於較高的空置率和人口淨流出，短期在三線及以下城市徵收存量房產稅，觸發房地產市場的風險最高；二線以及準一線城市由於人口淨流入潛力較大、房價收入比和空置率均較為適中，是進行存量房產稅試點的最佳選擇；而一線城市房價收入比高，但較低的空置率也能夠保證持有房產的收益較高，徵收從需求端強支撐來看，不會因為拋售壓力帶來大幅波動。

3.2 存量房產稅試點的短期影響：拖累量價

理論上來講，存量房產稅開徵在短期一方面可能引發閒置房產持有者的恐慌情緒，導致閒置房產的拋售；另一方面，可能增加房產買方的觀望情緒，兩方面因素的共同作用，可能拖累房地產市場的交易量和交易價格。但是短期試點推進包含五年窗口期，對經濟與地產市場實質性的影響將相對温和。

上海和重慶上一輪試點效果也印證了這一觀點。在房產稅試點推行的2011年，上海和重慶商品住宅銷售面積按年分別下降17.5%和39.0%，而同期全國商品住宅銷售面積按年增長3.9%。上海商品住宅銷售均價按年下降1.9%，比上一年度下降18.3個百分點；同期全國商品住宅銷售均價按年上漲7.5%，比上一年度上升1.0個百分點；僅有重慶實現21.0%的增長，但漲幅比上一年度下降20個百分點。

我們所做的強假設是2011年上海和重慶商品住宅成交面積和價格增速與全國平均水平的差距均由房地產稅改革所導致，作為參照，我們預計此次存量房產稅開徵後，最低拖累試點城市當年商品房銷售面積較全國平均增速回落20%-40%，拖累銷售均價較全國均價漲幅回落10%以內。

但上海和重慶的房產稅試點引發的賣家恐慌情緒和買家觀望情緒都只是暫時的，沒有超過一年窗口，由於當時正處於快速城鎮化時期，兩地人口淨流入規模均較大，房地產交易量和交易價格很快便恢復到了正常水平。

3.3 存量房產稅的長期影響：抑制房價漲幅

存量房產稅長期有助於降低過高的空置率，解決房地產市場的結構性扭曲。因此，我們以降低空置率為視角，探討存量房產稅的長期影響。我們依然以全國為參照系，為房價漲幅的抑制提供一個客觀參考標準。

我們認為，閒置房產的拋售不會在短時間內一蹴而就，而會在較長時間內緩慢釋放，對房價上漲形成温和壓制。我們的測算結果表明，隨着城市化進程，每年的新增的住房需求在15-18億平方米之間，而中國住房空置面積在70-90億之間，一次性出售閒置房產必然導致房地產市場劇烈波動，而當房價下跌到一定程度，居民房產稅負擔會降低，他們會選擇「持房觀望」，等待房價回升後再出售。因此，房產稅降低中國住房空置率將會是一個緩慢的過程，會以每年一定的額外新增供給的方式推動房屋供給曲線向右移動，從而在長期對房價上漲形成壓制。

我們依然以全國層面推動為假設考慮最大範圍情況，若試點推進窗口為五年，我們對房產稅考慮的窗口展期到10年，選取空置率為20%和25%兩種情形，用10年時間將中國住房空置率降至國際上的合理水平，即5%-10%之間。此外，我們還假設房產稅開徵後，閒置房產持有者有兩種可能的拋售節奏：

一是直線拋售，即未來10年每年拋售相同面積的閒置房產，最終將閒置面積降為原來的1/3；

二是加速拋售，即假設房產稅剛開徵時，房產持有者由於恐慌情緒造成短時間內拋售較多，後期情緒逐漸平穩後，拋售速度越來越慢，類似於會計上的加速折舊法，最終也將閒置面積降為原來的1/3。

若沒有存量房產稅，每年僅根據供給和需求節奏，五年房價年均增長5.9%。若開徵存量房產稅，在直線拋售節奏下，在五年加徵期內，房價年均增長在3.4%到3.9%之間，每年壓制房價漲幅2.0到2.5個百分點，累計壓制房價上漲12%到15%；在加速拋售節奏下，五年試點運行期內房價年均增長3.0%到3.6%之間，每年壓制房價漲幅2.3到2.9個百分點，5累計壓制房價上漲14%到17%。

綜合來看，若全國範圍內全面開徵存量房產稅，則引發的閒置房產拋售將在五年試點運行期內每年壓制房價漲幅2到3個百分點，累計壓制房價漲幅10%到20%之間。

3.4 存量房產稅如何影響房租？

開徵存量房產稅是否會影響房租？我們認為，存量房產稅對房租存在正反兩方面的影響。一方面，存量房產稅增加了房東的持有成本，房東可能將房產稅轉嫁給承租人，導致房租上漲；另一方面，存量房產稅可能鼓勵更多閒置房產進入房屋租賃市場，以租金來彌補需要繳納的房產稅，從而增加了租賃住房的供給，降低租金價格。

以上海為例，2021年9月上海住宅平均租金為97.8元/月·平方米，而商品住宅成交均價為54029元/平方米。若假設人均租房面積為30平方米，則承租人一年的租金大約為3.5萬元；而30平方米的房產如果按照0.5%的稅率繳納房產稅，則一年需要繳稅8000元。在不考慮新增租賃房供給的情況下，可能使房租極端情況上漲20%。但我們認為，這種漲幅短期在租賃市場難以消化，反而是存量房產稅促使更多閒置住房出售，以及未出租的房產進一步增加租賃供給，因此我們認為房租的漲幅短期將遠遠小於20%，最終影響會比較有限。

4. 房地產稅改革吹響「共同富裕」下財稅改革的先鋒號

10月16日，《求是》雜誌發表了習近平總書記的重要文章《紮實推動共同富裕》，特別指出「加強對高收入的規範和調節。……要積極穩妥推進房地產稅立法和改革，做好試點工作。要加大消費環節稅收調節力度，研究擴大消費稅徵收範圍。」從前後語境來看，房地產稅改革在共同富裕視角下被賦予了重要職責。一方面，房地產稅改革在財產端，具有改善貧富分化的作用；另一方面，它又是「十四五」時期為實現共同富裕而進行的財稅改革中最重要的一環，其餘稅收調整（平台、消費、個稅），我們認為也將在未來陸續出現信號。試點存量房產稅的意義在於三個方面：

第一，開徵存量房產稅有助於增加租賃住房供給，促進保障性住房租賃市場的發展。2021年5月國務院常務會議已經對企事業單位向住房租賃企業出租住房給予了房產稅優惠，未來開徵存量住房房產稅後，也可以給予個人類似的房產稅優惠，鼓勵個人出租閒置房產。以一線城市為例，根據我們的測算，假設一線城市住房空置率在10%到15%之間，空置面積在2.76億到4.14億平方米之間，如果這些空置面積能夠有30%釋放用於租賃住房，則能夠解決一線城市200萬-400萬人口的租房問題。

第二，房地產稅改革有助於為資本市場健康發展提供長期資金支持。央行調查顯示，中國居民資產結構中，金融資產僅佔20%，80%為實物資產，其中住房佔比接近6成。房產佔比過高一方面會擠出實體經濟投資和消費，另一方面不利於長期資金進入資本市場。預計存量房產稅開徵能夠促使房產在居民資產中的份額下降，金融資產的比重上升，這對促進資本市場長期健康發展都具有重要意義。

第三，中國居民財富不平等程度遠高於收入不平等程度，以房產稅為代表的財產稅將在改善財富不平等中發揮更大作用。2015年中國前1%人群佔有的收入份額為13.9%，而佔有的財富份額則達到了29.6%。因此，房產稅對於改善財富不均具有一定作用。此外，通過對個人所得稅中涉及高收入群體的細分稅種以及平台經濟稅收進行改革與完善，我們認為也將成為共同富裕角度下，未來一段時期的稅改方向。