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趙建:房產稅與大變局——歷史教訓與現實思考

趙建:房產稅與大變局——歷史教訓與現實思考

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本文邏輯:
一、稅收、戰爭與革命:歷史視角
二、從中國房地產的「四重屬性」看房產稅:複雜的現實
三、後房地產時代的房產稅:代際與央地間的微妙博弈

與賣地和發債收入相比,房地產稅一是徵稅成本高,需要專門組織人財物(初期很可能是負收益);二是積累周期長,而地方政府官員一般四年一任;第三也是最重要的一點,相對於賣地和發債的隱性稅,房地產稅可能會激發市民的納稅人意識,從而會對城市和社會治理提出更高的要求。就像物業費提高了,小區居民對物業公司的要求也提高。

所以,房地產稅提了多年,但總是雷聲大雨點小,即使稅種歸地方,地方政府竟然並沒有多大的積極性。他們還是偏好賣地和發債,以及早期發展重地方稅產業(營業稅高的行業,營業稅已取消)。過去由於投資能一次性帶來較多的稅收,地方官員也偏好引進重資產的企業,因而重投資、輕民生。

熊彼特說財政是制度變遷的關鍵。窮則思變,當一個國家、公司、家庭沒錢的時候,當然要考慮如何變通。但同時,財政制度的變化,尤其是某個稅種的增加,對國家治理也產生巨大的影響。歷史上不乏由稅收引發的社會、政治大變革的例子。法國大革命的歷史就告訴我們,在一個剛富起來的階層徵收財產稅會引發多麼大的反應。

稅乃國家大事,不可不察。中國四千年的朝代周期律,也與稅收有很大關係。可以說,國家之間的競爭,朝代之間的更迭,稅收的增減起到很大的作用。如果一個國家的稅收系統出了問題,往往意味着國運的衰落。明朝末年就是一個很好的例子。

尤其是,看一個國家的現代化程度,關鍵的一點是看能不能向土地、財產和資本徵稅,而不是隻能向勞動力(人丁稅)和「第三階層」(底層人民)徵稅;能不能建立起一套「累進型」徵稅體系,而非只能向底層盤剝的「累退型」體系。中國幾千年歷代稅制改革,無論是唐朝的兩稅法,還是明朝的一條鞭法,主要都是為了從人口稅(勞力)為主轉向土地稅為主,以開拓更多的稅源,而不是隻薅基層的羊毛。

財政收入的方式有很多,稅收是「主營業務收入」,其它還有各種費和罰沒收入,國有企業利潤上繳和資產出售收入,以及發行債務獲得的「籌資性現金流」。中國作為發展中,城市化進程的國家,還有一項收入是「土地轉讓金」。該項收入納入政府基金大項。這讓中國的房地產增加了一份屬性——財政屬性。這份屬性的溢價體現在房價裏,大約在50%以上。房產稅如何解決「重複徵稅」問題,也是需要向社會做出一個合理性解釋的難題。

今天加快推進房地產稅,社會意義應遠大於財政意義,它意味着一場深刻的國家治理變革。相當於小區加收了一項物業費,加收了不要緊,物業公司的服務要跟上來。從這個意義上講,稅收徵收不是問題,關鍵是看稅收支出用在了哪,是浪費財政收入,還是為民所用。納稅人意識一旦因為房產稅而覺醒,與直接稅伴隨的國家治理現代化就需要切實推進。因為,納稅人意識往往能激發人們的公民意識,現代意識。

至於稅能否刺破房產泡沫而導致債務通縮和資產負債表衰退,這要看徵稅的結構和力度。一旦稅率太高、徵收太快,很可能會將房地產的金融屬性(用來保值增值)去化,導致房價大跌。這樣中國的信用和財政體系將會面臨巨大的危機。而房產稅的徵收力度、範圍及節奏,則取決於中央「房住不炒」符合民意的話語體系與地方依賴土地財政過日子的「錢袋子」體系之間的微妙博弈。

稅收、戰爭與革命:歷史視角

對於國家來說,錢袋子和槍桿子是頭等兩件大事。兵者,國之大事,不可不察;同樣也可以說,稅者,國之大事,不可不察。《漢書•食貨志》雲:「財者,帝王所以聚人守位,養成群生,奉順天德,治國安民之本也。」。古今中外,朝代更迭,起義革命,基本都與稅的變化有很大關係。孔子曰,苛政猛如虎。苛政裏面,苛捐雜稅應屬第一。

而且,稅與兵之間存在着密切的關係。一方面,靠稅養兵,大量的軍隊需要鉅額的日常開支維繫;另一方面,靠兵徵稅,軍隊既可以提供安定的國內經濟環境來養稅源,也可以通過武力和暴力手段來強制徵稅。國運上升時期,是經濟繁榮,稅收增加與軍力增強形成良性循環的時期,即增加的稅養強盛的兵,強盛的兵維護國內生產環境,促進經濟繁榮,而經濟繁榮又可以提供更多的稅源。

相反的情況是國力衰退時期,稅與兵之間形成了惡性循環。經濟衰退,稅源收縮,加上貧富分化嚴重,但又無力向權貴階層徵稅,總稅收減少,軍隊開支減少,軍力衰微,腐敗與胡作非為氾濫,導致國內社會動盪,農民起義迭起;外部蠻夷入侵,邊境動盪,甚至大片土地被入侵,導致經濟經濟進一步衰落,進而稅收更加減少,軍隊支出更加難以維繫,甚至因為發不出軍餉而發生兵變......整個國家便步入崩潰的邊緣,改朝換代開始。

從中國的歷史脈絡來看,春秋戰國時期,存在諸多國家,國家之間的競爭本質上就是國家財稅能力的競爭。由於率先開啟了一輪財稅改革,齊國、晉國、楚國等逐漸發展成為春秋時期的霸主。比如公元前685年,齊國「相地而衰徵」。公元前645年,晉國「作轅田」、「作州兵」。公元前548年,楚國實行「量入修賦」。財稅改革使農業稅徵收方式開始改變,徵收對象大幅擴展,徵收數量與質量得到明顯改觀,土地與商業的徵收開始分離。而後期秦國的脱穎而出,商鞅推動的稅制改革也是非常關鍵。論戰功分地的激勵讓秦軍成為「虎狼之兵」(「民之見戰也,如餓狼之見肉,則民用矣」),同時最重要的一點是以土地而非人丁(勞動力)為對象徵稅。「訾粟而稅,則上壹而民平」,而且更為精細化的按畝根據糧食的產量來收稅,統一田賦制度使農民公平地承擔稅收。正是建立了稅和兵之間相互強化的正反饋機制,秦國的耕戰體系才得以發揮出極大的威力而最終掃平六國統一天下。

秦朝以後,徵稅、戰爭與王朝周期律似乎就遵從了同一個規律:由於不想動地主權貴的奶酪,沒有及時建立以土地和財產為主的徵稅體系,稅源主要以容易徵收的人頭稅、人丁稅為主,緩解貧富分化的累進制稅制遲遲建立不起來,隨着時間的推移貧富分化越來越嚴重,稅源不斷相對收縮但開支越來越大,最終引發「稅縮—兵衰」的惡性循環,國運就如山倒一般崩塌。漢代由於重人口稅輕土地和財產稅,導致後期徵稅能力大幅減弱,甚至人口也變得萎縮。之後,歷代稅制改革,無論是唐朝的兩稅法、明朝的一條鞭法、還是雍正廢除人頭稅,將丁銀攤入田賦徵收,本質上都是輕或廢人頭稅,重土地和資產稅。這些稅制的改革,的確在一定時期起到了增加國庫收入,減少貧富分化的作用。但具體的實施中,也存在很大的問題,比如基層徵稅人員官商勾結,將大部分稅轉移到了中產平民身上(無地僱農沒有土地),傷害的還是中產階級,破壞了維持王朝穩定的中堅力量。

從西方國家的歷史脈絡來看,在西方國家革命最頻繁的16-18世紀,戰爭和稅收也是變革和革命的主要誘因。1556 年上台的西班牙國王腓力二世為了籌措同法國作戰的軍費,在其屬地尼德蘭加徵羊毛進口稅等稅收,成為激發人類最早的資產階級革命—— — 尼德蘭革命的一個重要因素。1640 年英國國王查理一世也是為了籌措軍費以鎮壓蘇格蘭人的起義,召開新一屆議會,不料卻揭開了英國資產階級革命的序幕。1763 年後,英國為了彌補與法國「七年戰爭」造成的巨大財政赤字,在其北美殖民地陸續頒佈食糖法、印花稅法、唐森稅法、茶葉稅法……,直接導致北美獨立戰爭的爆發。在君主政權強大的法國,1789 年為了解決國家財政危機,國王路易十六被迫召開三級會議,意圖徵收新稅,結果引發了法國大革命......

總結來說,歷史上歐洲的戰爭、徵稅和革命之間的關係中,有兩個結果截然相反的例子。一是加稅與英國光榮革命,突出的表現是國王為了籌集與法戰爭的資金,不斷向新興的資產階級讓渡民主權利,以獲取新的稅法通過,以及可以賣出國家債券(這方面對英國戰勝法國很重要,因為法國以徵稅為主,發債等國家金融能力差),最終客觀上促成了英國相對和平的憲政化和民主化進程。二是截然相反的,加稅與法國大革命。在大革命前夕,法國的財政體系已經面臨崩潰,債務已經佔到財政的一半,每年的稅收都很難還本付息,只能向「第三階層」(城市工人、農民與新興資產階級)徵稅,並且在第三階層不同意的情況下關閉了議會,最終引發了暴力血腥的大革命。

在這裏有意思的是,有歷史學家指出,在法國大革命爆發前夕,路易十六時期民眾的生活已經變得比較富裕,激起大家憤怒的原因很可能是加稅尤其是加財產稅給第三階層帶來的「剝奪感」而非「獲得感」。有學者認為,如果加稅加在了本來就不富裕和沒有資產的貧民身上,其實並不會引起如此大的反應。因此徵收土地稅、財產稅的確需要積極穩妥,需要抓住合適的時間窗口。一旦時間窗口過去,貿然大面積、大力度的徵稅,都是帶有較大的風險的。比如唐朝有名的涇原兵變,就是由一場「房產稅」逼出來的社會動盪。

從中國房地產的「四重屬性」看房產稅:複雜的現實

進入新的世紀前二十年,中國人實現了一個偉大的創舉:一百多年來終於擺脱了落後貧窮的面貌開始變得「富起來」。這其中承載着中國人財富最主要財產就是房地產。這可以稱得上是一個里程碑式事件,90%的中國人開始有了自己的房產,並得到《物權法》的國家法律保護。

其中一個有意思的現象是,中國的住房自有率和住房價格「泡沫」程度,幾乎都同時位列世界第一。中國的住房自有率已經超過了90%,超過世界上主要國家(農村住房自有可能起到很大的作用)。同時中國的房價收入比近30倍,這意味着一個人不吃不喝靠自己的勞動收入,需要30年才能買的起一套屬於自己的房子,這個數值位列世界第一。這裏面需要思考的是,既然中國的房地產有如此大的泡沫,這麼貴,為什麼自有率還這麼高?

我們看到的另一個有意思的現象是,住房自有率高的國家大部分是發展中和新興國家;而發達國家的住房自有率,則一般比較低。究其原因,可能有三個:一是發展中或新興國家處於高速發展階段,尤其是城市化進程讓國民對住房充滿熱情;二是這些國家往往存在較為嚴重的金融抑制,專業的金融服務能力差,以房地產為主的抵押信貸業務成為首選,也成為貨幣發行的主要方式;同時,由於金融體系不發達,承載這些國家居民財富的手段比較單一,以房地產為主,導致國民的財富堆積到房地產身上,使其成為家庭財富的最主要組成部分;三是這些國家與發達國家相比,現代社會保障體系不夠完善,勞動力自由流動的機制不夠順暢,也會導致人們選擇房地產作為一種實現社會保障功能的儲蓄工具;同時由於勞動力市場不夠完善,各地之間存在市場分割,户籍等制度造成流動摩擦,也讓人們固定選擇某地生活工作,從而也增加了對自住房的需求。

對中國來說,結合獨有的國情和發展階段,可以認為其過高的房價存在四大屬性的溢價:財政屬性,地方政府財政收入的主要來源。社會屬性,房產與一個城市的户籍,所享受的公共服務(比如教育、養老、醫療等)緊密聯繫在一起,購買一個城市的房產相當於購買了一個城市的市民身份。金融屬性,或者說槓桿屬性+信用屬性,加槓桿購買房地產成為最近二十年收益率最高的投資渠道,再加上中國資本市場不夠發達,房地產成為承載保值增值的主要手段。文化屬性,中國剛剛完成從農業大國向工業大國,從鄉土中國向城市中國的轉型,雖然大部分來自農村的人們住上了城市的高樓大廈,但理念的轉變還不會那麼快,潛意識裏面仍然具有濃厚的鄉土情結,房產仍然承載着人們的歸宿感,婚姻中的「丈母孃要求買房」也是一種社會文化壓力,因此買房置業成為有錢後的第一選擇。

因此中國的高房價其實很容易解釋,因為它承載着中國獨有的、特殊發展階段的「超級溢價」。用線性化的資產定價公式可以寫為:

中國的住房價格=建安成本(15%)+財政屬性溢價(40%)+金融屬性溢價(25%)+社會屬性溢價(15%)+文化溢價(5%)

以上百分比純屬粗略估算,各屬性在不同地區之間的強度也不同,另外隨着原材料價格和人工成本的大幅上漲,新房建安成本佔的比例也越來越高;但二手房漲價後,歷史成本計量的建安成本會越來越低,本文主要分析房屋漲價後的溢價現象,因此建安成本比例相對低一些。

徵收房產稅,可能對金融屬性(投資房產保值增值)的溢價影響最大,所謂「房住不炒」。如果房產稅消除了金融屬性,雖然看似只降低25%左右(隨着後期漲價,金融屬性佔比會越來越高),但由於房產按揭都是加槓桿的,三成首期,很多炒房客通過中介還可以做到零首期,因此房產的去金融化的影響還是比較嚴重的。這意味着,金融屬性的去化,很可能會嚴重打擊到其它的屬性。比如最近土地頻頻流拍,房產的財政屬性也遭到很大的打擊,地方財政面臨極大的壓力。

財政屬性是整個中國房地產的根本。從新房房價構成來看,地價加上各種稅費,佔比近60%。那麼能不能用持有環節的房產稅替代土地轉讓金?顯然是不可能的。第一,房產稅與龐大的土地轉讓金相比,九牛一毛,聊勝於無。據測算,房產稅一年徵收可能在1000—5000億元,不到土地轉讓金的十分之一。第二,房產稅徵收起來太麻煩,需要花費新的人財物,有人測算徵收房產稅初期的淨收益很可能為負。第三,徵收房產稅積累起來太慢,而地方政府任期一般為四年,大部分官員為了做出業績缺乏耐心,更熱衷於賣地和發債(土地抵押)。第四,徵稅與賣地相比,剝奪感很明顯,中國人剛有了自己的財產和財富,徵稅會激發納稅人意識,進而就是市民意識,會對地方政府提出更高的要求。

最為嚴重的是,在如此高的泡沫上徵收房產稅,會不會引發泡沫破裂產生金融危機繼而財政危機,從而付出更高的財政成本?要知道,中國的信用和財政體系,已經高度依賴房地產的市場價值(可參考《趙建:房地產稅—中國的李嘉圖難題》)。

後房地產時代的房產稅:代際與央地之間的微妙博弈

中國進入後城市化時代,中國的房地產也進入了後房地產時代。中國的城市化率已經超過60%,正在快速接近發達國家水平。住房自有率也超過了90%,位列世界前茅,三四線城市住房庫存壓力較大。同時房價收入比也超過發達國家水平,北上廣深等大城市在國際上的排名也不斷攀升,與發達國家不相上下。

後房地產時代,意味着高房價中的三個溢價不可持續,至少不會像過去那樣高歌猛進。第一,在金融監管越來越嚴格,銀行資金嚴禁進入樓市的情況下,靠加槓桿投資房地產實現保值增值已經越來越難,即使長期來說房價依然有上漲的動力,但是時不時出現的政策急剎車很容易造成較大的「回撤」導致槓桿斷裂。第二,共同富裕和機會公平的理念越來越濃厚,學區房的社會屬性溢價最近兩年受到嚴重削弱。雖然我們認為房地產的社會屬性會依然存在(地方政府有強烈的動力),但會變的越來越弱,不會像以前那麼強烈。第三,新一代年輕人的「房產情結」會越來越淡化,他們不會再將歸屬感和安全感主要寄託在房子身上。而且隨着單身主義、丁克主義的流行,再加上年輕一代對高房價的天生仇視,房產的文化屬性也將慢慢褪色。所以我們才看到,越是集體心智成熟、社會保障完善,住房自有率反而越低。這也是心理和文化層面的一種解釋。

然而,金融屬性的去化是一件危險的事情。中國進入下一個百年目標,致力於實現共同富裕。富裕的物質基礎是要有足夠的可承載財富價值的優質資產。當前來看,房產還是最大眾化的符合中國特定發展階段的核心財產,是提高財產性收入的主要載體。如果房價大跌,或者長期落後於通脹,那麼絕大多數中國人的財產性收入和財富增值的獲得感都無從談起。但是,又不得不承認,現在的房價泡沫的確也剝奪了另一些群體,尤其是年輕群體的獲得感。因此,當前的房產稅體現的是一種代際博弈:沒買房的年輕一代與擁有住房的一代人之間的矛盾。如果考慮到家庭財富傳承,則是無房階層與有房階層之間的矛盾。

房產稅背後的另一層博弈則在中央政府和地方政府之間。稅收立法和制定,是中央政府的一項公共職能。中央必須構建一套「房住不炒」的政策與話語體系以迎合民意,強化執政基礎。但地方政府則更需要土地財政「過日子」,杯水車薪的房產稅若一旦刺破泡沫造成土地流拍,土地轉讓金大減,承擔着各種事權的地方財政就很難運轉下去。因此房產稅在更深層次上,體現的是中央「房住不炒」獲取民意的話語體系與地方依賴土地財政過日子的「錢袋子」體系之間的微妙博弈。然而,隨着城市化進程的結束,房地產大潮的退去,中國社會現代化轉型的完成,地方政府也必須由建設城市轉為經營城市,從習慣了繁榮紅火的增量投資,逐漸適應平靜淡泊的存量經營。此時,房產稅作為現代財稅的主要稅種,也應該在現代中國的財政收入中挑大樑。

需要認識到的是,最重要的並不是房產稅的徵收,而是房產稅如何使用。假如房產稅投入到了事關民生的關鍵領域,讓我們享受到更多、更好的教育、醫療、養老等公共服務,那麼房產稅的徵收不僅不會刺破房價,反而有利於穩定房價。只有這樣,中國房產稅的「李嘉圖難題」才會得到根本的解決,中國的現代稅制轉型才能成功完成。

作者趙建,西澤研究院院長,教授。

本文由《香港01》提供

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