陸銘：中國經濟如何在集聚中走向平衡？

當經濟越來越向少數發達地區集中，中國地區間不平衡的問題如何解決？

2021年12月29日，在「請回答2022·2021騰訊風雲演講年會」上，上海交通大學特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘發表了題為《中國經濟新格局：在集聚中走向平衡》的演講，陸銘表示，首先要真實認清中國地區間發展不平衡的現狀到底是什麼。他的研究發現，中國城市間GDP的集中程度實際上並不高，問題在於加入人口變量後，人均GDP的差距更需要面對。

陸銘認為，在區域經濟發展中，集聚和平衡並不矛盾。在這一認知的基礎上，中國需要在户籍制度、土地制度等方面加大改革力度。

以下為正文。（原子智庫根據現場實錄整理）

認清中國地區差距現狀

通常對於一個大國的發展來講，經濟在少數地區集中，就會帶來大家對於區域間平衡發展的擔憂，這個問題如何破解呢？

一段時間以來，我們的研究團隊跟上海的一家高科技公司評駕科技合作開發了一個汽車網絡數據系統，用一條條線表示城市和城市之間貨車的車流或者客車的車流。已經非常清楚的是，城市間已經形成網絡化的狀態，比如京津冀、長三角、粵港澳等。同時，可以看到中心城市的輻射帶動作用。車流都是以一箇中心城市為核心，向四周發散開來，這呈現出了一種經濟集聚的狀態。

那麼，當經濟集中的時候，人口會怎麼變呢？第七次人口普查的數據發布以後，我們的研究團隊發現，在直轄市和地級市層面人口增長的態勢中，除了西部的一些少數民族地區以外，人口大量增長的地區，是沿海地區以及中國中西部和東北的一些中心城市。

此外，其實在每一個地區都有人口增長的區域，也有人口負增長的區域。甚至在一些總體上人口負增長的區域（如東北地區），雖然整體上出現了大幅度的人口負增長，但是人口在中心城區仍然是正增長的。我們把這種態勢稱之為叫集中式收縮，也就是說，總體上來講在這個城市出現了人口負增長，但是中心城區的人口卻是正增長的。

在這樣一種態勢之下，大家普遍擔心，經濟和人口向少數地區的集中會帶來區域間的發展不平衡。真的會這樣嗎？這裏關鍵就是如何理解平衡的問題，為了回答這個問題，我們做了一個國際比較。

上圖表示的是世界上的三個主要國家的情況：中國、美國以及日本。我們為每一個國家都畫了三條線：紅色線表示的是這個國家內部，城市和城市之間GDP規模的差距，差距越大，表明經濟是集中在少數地區的；而藍色線，表示的是城市和城市之間人口規模的差距，差距越大，表示人口也是集中在少數地區的；黑色的虛線表示的是城市和城市之間人均GDP的差距。

美國的經濟高度集中在少數地區，但是它的人口也是高度集中在少數地區的，當兩者同步集中的時候，其實地區和地區之間人均GDP差距就非常小。日本也是這樣，同樣呈現出了經濟和人口向少數地區集中，但是人均GDP差距也是比較小的。

中國的城市和城市之間，GDP的集中程度其實僅僅相當於日本的水平，完全不是大家所擔心的集聚已經過度的狀態，如果跟美國這樣的一個更加現代化的國家相比較，中國城市和城市之間GDP的集中程度實際上是低於美國的。中國真正存在的一個應該讓人擔憂的事情，實際上是藍色線所呈現出來的中國的人口集聚程度——其實中國的人口集中程度並不高，而且由於人口集中程度低於GDP的集中程度，黑色線所表示出來的人均GDP的差距，就高於美國和日本。

當然，也有好消息，中國的藍色線所表示的人口的集中程度，在慢慢上升，並且在向經濟的集中程度靠近。這樣一來，隨着人口集中的趨勢向經濟集中趨勢靠近，中國的人均GDP在地區間的差距也出現了一種緩慢下降的態勢，這就是在集聚中走向平衡的一種發展趨勢。不僅在全國範圍內出現了地區之間的人均GDP差距的縮小，中國城市和農村之間的人均收入的差距也在縮小。

上圖白色的線，是中國城市人均收入除以農村地區的人均收入的比值，以前這個比值曾經高到過3倍，但是在最近10多年以來，比值已經出現了緩慢下降態勢。現在人口實際上在從農村向城市集中，在這個過程當中，城鄉間的人均收入差距是在逐漸縮小的。

再來看另外一個熱議的話題——中國的南北差距。一段時間以來，大家普遍擔心，中國的北方出現了全面衰落，而南方蓬勃發展，大家擔心南北差距。其實，媒體所擔心的南北差距，也是南北之間的經濟總量差距，南方城市總體來講經濟總量增長的速度也的確比較快一點，但是換一種思維方式看看南北城市之間的人均GDP差距，可能答案就完全不一樣了。

上圖深黃色的這條線，是北方城市的人均GDP除以南方城市的人均GDP的這個比值。可以看到，在改革開放之初，在圖的最左邊，這個比值曾經高達過1.5，也就是說北方城市人均GDP是南方的1.5倍，那個時候北方富於南方。改革開放之後，隨着中國經濟的開放，在全球化進程中，國際貿易的推動力非常大，而國際貿易的主流運輸方式是海運，這給南方沿江、沿海的港口城市帶來了更快速度的發展，這個時候南方對於北方，實際上是在追趕。橙色線逐漸下降，下降到上個世紀九十年代的時候，南北之間的人均GDP的差距比值，就到了1的狀態，也就是說，在人均GDP的意義上南北方完全一樣了。

一直到最近幾年，橙色的線下降到了1以下，也就是說南方實現了反超。在這個時候，由於南方的地理自然條件好於北方，我們的研究就把南方城市當中從武漢往東，沿長江的港口城市，以及長江入海口的上海、寧波、舟山，還有珠三角地區的一些沿珠江口的港口，從南方城市裏暫時拿掉，這樣的話，南北之間人均GDP的差距就變成了淡黃色這條線，雖然它也在總體上有點下降，但是回到了1的這個水平上。也就是說，其實當前中國南北之間的人均差距，主要是因為中國南方擁有沿江、沿海的這樣一些大港口城市。

在這個意義上來講，其實很多對於地區之間差距的擔心是過度的。除了全國城鄉間、地區間之外，再來看看一個區域之內，廣東不僅是GDP的規模，而且人口規模上，都已經相當於很多中等規模的一個國家了。上圖藍色線表示的是GDP規模的差距，線在慢慢上升，也就是說GDP在向少數地區集中，白色的三角線也是在上升的，這個代表的是人口規模差距，也是在向少數地區集中，實際上，就是在向珠三角的廣州、深圳周圍集中。

橙色線是廣東省內城市之間人均GDP的差距，在逐漸縮小，也就是說，在廣東一個省內部也出現了在集聚中走向平衡這樣的態勢。

營造人均GDP、人均收入和生活質量的平衡

在區域經濟發展中，集聚和平衡並不矛盾，但是這個看法長期以來沒並有完全得到大家的理解，所以在體制和觀念兩個層面，一些改革一直推進不夠徹底，尤其是户籍制度改革。

由於這樣一些原因，實際上中國在城市化、城市體系和市民化進程這幾個方面，表現出一些滯後現象。城市化涉及到的城鄉關係，城市體系涉及到大中小城市的關係，市民化進程涉及到的本地人和外來移民之間的關係。

上圖是全世界範圍之內，經濟發展和城市化率之間的關係。橫軸是經濟發展水平，縱軸是城市化率。經濟發展水平越高的國家，城市化率就也越高。中國第七次人口普查數據表明，中國的城市化率已經接近64%的水平，應該說改革開放以來，城市化取得了非常大的進展。但是如果要把中國城市化路徑放到全世界範圍去比較，上圖黃色三角形這條線，這條線跟世界範圍之內經濟發展水平和城市化率的關係去做比較，可以看到，其實在任何一個經濟發展水平之下，和在那個特定水平之上的其它國家城市化率的平均水平相比，中國城市化率偏低。

進一步比較中國、日本和韓國三個國家，這三個國家地處東亞，在文化上非常接近，又都在第二次世界大戰後經歷了快速城市化進程。上圖上的橫軸，是人均GDP，縱軸是城市化率，黃色張和綠色線分別代表韓國和日本，其城市化進程在每一個經濟比較水平之下幾乎是重合的。以此為參照，來看一下中國的情況：藍色三角形的線表示的是由常住的城鎮人口占全國人口的比重所表示的城鎮化率，可以看到，雖然中國城市化率不斷提高，但是跟日韓兩個國家對比，城市化率偏低，似乎差距還在拉開。

在中國，由於存在户籍制度，城市裏有大約三分之一的人口並不擁有本地常住城鎮户籍，如果僅僅用城鎮户籍人口來計算城鎮化率，那麼得到的是這張圖上的紅色的線，那要比按照常住人口所統計的城市化率要更加低一點。

也恰恰是因為這個現象，呈現出來的是在一些人口大量流入的城市，尤其是一些大城市，實際上還是沒有徹底去改變户籍制度。長期以來，人們總覺得中國的城市太大了，實際上中國一些大城市如果放到國際範圍內去做比較，城市的定義跟別的國家並不一樣，在歐洲、美國、日本等地區，所說的城市其實僅僅相當於中國的縣。真正可比的應該是都市圈。

什麼是都市圈呢？如果從空中俯瞰地球夜晚的燈光，可以發現，其實在大城市們的周圍，已經形成了一個連片發展的一個都市帶。在珠三角的廣州和佛山，已經達到了2800多萬人口，在長三角地區的上海周邊，也達到了將近3000萬人口，但即便如此，如果以都市圈的人口去做比較，東京都市圈的人口能夠達到3700萬以上，在這個意義上，其實中國的大城市並不夠大。

但是，由於這個認識沒有糾正過來，現在的户籍制度改革沒有徹底到位，所以在有些城市，非本地的外來人口當中，有一半已經居住在當地超過了五年，但仍然沒有當地的户籍，有大約20%的人口其實在當地已經居住超過了十年，也沒能得到當地的户籍，在公共服務上，也仍然不能夠得到平等的對待。

這就意味着在未來，加快包括户籍制度改革在內的一系列的改革進程非常必要。好在最近這些年，隨着我們的研究進展和呼籲，在決策層已經對這個問題高度重視，並且轉變了觀念，尤其重要的是在2019年8月，中央財經委員會召開了第五次會議上，高層發表了一個標誌性的長篇講話。

講話說，在區域經濟發展當中，要按照客觀經濟規律來調整和完善區域政策體系，發揮各地區的比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，要增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口的承載能力，其它地區要保障糧食安全、生態安全、邊疆安全，大家分工協調發展。地區和地區之間要促進基本公共服務的均等化，在發展中營造平衡。

我想特別提醒的是，這裏講到的營造平衡，指的是人均意義上的人均GDP、人均收入和生活質量的平衡。

2020年，中共中央、國務院又發布了《中共中央、國務院關於構建更加完善的要素市場化配置的體制機制的意見》，對於户籍制度改革，提出要推動特大和超大城市，調整完善積分落户政策，探索建立在長三角、珠三角等城市群率先實現户籍准入年限的同城累計互認，最後，把户籍制度嘗試變成一個常住地的登記制度，一些公共服務資源要按照常住人口規模來進行配置，未來在「十四五」期間，要重點推進城區常住人口已經達到500萬以上的大城市的户籍制度改革，尤其是要加快長期穩定就業居住的人群的落户進程和市民化進程。

相應的在土地方面，人口流動起來了，土地的配置也要跟人口流動的方向一致。未來，中國要使得土地管理更加靈活，為優勢地區創造發展空間，在全國範圍內要探索建立一個全國性的建設用地指標和補充耕地指標跨地區的交易機制，在人口大量流入，房價又比較高的地方，要增加土地供應，一方面要增加建設用地供應的總量，同時又要加強低效利用的工業和商服用地向住宅用地轉換，一方面建更多的房子，同時要發展租賃住房市場，來滿足更多人的需求。

還要適度放鬆容積率的管制，在保障安全的前提下，要提高對於城中村等低成本居住形態的包容度。再接下來就是要加大對於流動人口子女的教育投資，中國很快會成為一個高收入國家，人均受教育年限跟發達國家相比，仍然有3—4年的差距。未來，在加大對人力資本投資的過程中，重點要加大農村户籍孩子的教育投資，要重點解決規模非常大的留守兒童的問題，能夠讓他們跟自己的父母進城接受教育。尤其是在外來人口比較多的一些特大和超大城市，再次呼籲要加強政府、市場和社會三方力量的協同，來加強教育的投入，甚至包括在人口流入地，要加大對於高中階段的學校的建設，來滿足教育的需求。

整個國家一方面出現了人口向少數地區的集中，那麼一定會在另外一些地區出現人口的負增長，在人口負增長的城市和農村地區，條件好的農村可以進行集體經營性建設用地入市，實現城鎮化。在更多的人口流出的地方，地理位置比較偏遠，距離大城市遠，要推進建設用地指標跨地區交易。在人口流出的地區，一些基礎設施要進行減量發展，公共服務的提供要向當地的中心城區集中，因為在這些地區，可能中心城區人口還是正增長的。

最後，農村地區要深化土地制度的改革，一方面在農業用地方面，要加強所有權、承包權和經營權的三權分制的改革。另外，在人口減少的過程當中，會出現大規模的宅基地的閒置，未來閒置的宅基地如何加強農民對於交易權和收益權的分享，將是一個非常重要的改革方向。在這個過程中，希望能夠增加農民的財產性收入。