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    「民資入鐵」,和一百多年前有什麼不同?

    「民資入鐵」,和一百多年前有什麼不同?

    【文/觀察者網專欄作者 蘇奎】

    1月8日,國內媒體蜂擁報道了杭台高鐵開通運營的消息。早就是世界第一的高鐵大國,開通一條新線路已經稱不上大新聞,作為一條中短途的支線鐵路,杭台高鐵在中國鐵路網絡中無論如何也談不上重要,並不值得媒體如此關注。但媒體報道的重點是第一條民營控股高鐵。凡事第一,總是能博得眼球。

    不過,細查之後就能發現,杭台高鐵究竟該如何定性,恐怕並不如此簡單。中鐵總既是項目建設總包單位,同時也是項目的運營主體。

    民營資本控股的杭紹台鐵路公司作為項目主體,民營控股特徵主要體現在項目的投融資方面,其經營則更多體現在鐵路主業之外的廣告和土地綜合開發。更準確地說,這更像是鐵路建設的投融資體制創新,而非「鐵路民營」。

    杭台高速項目簽約儀式(圖片源自復星集團官網)

    回望歷史,鐵路民營化(商辦)幾乎在鐵路進入中國不久就成為朝野爭論的中心。儘管早在1898年,大清朝廷就以立法的形式確定了鐵路優先商辦,然而清政府政策反覆,社會資本勢弱,更重要的是,鐵路作為國家重要基礎設施的基本特徵決定了簡單的鐵路商辦只是聽上去很美。最終,清政府在鐵路商辦國有之爭中覆沒。

    楊度捱揍

    1910年中,武漢英租界巡捕房接到一宗群毆至傷的報警,待巡捕趕到既濟水電公司的事發現場,發現受害人竟然是大清國名人——湖南湘潭人楊度。

    這位大清國憲政改革的理論家是紫禁城和頤和園的常客,為滿清的皇親貴胄講解各國憲法和立憲,人稱帝師。

    而加害人也非尋常草民,而是湖南常德人劉復基等文化人,劉復基是《商務報》的發行人,也是日後武昌起義的重要領導人。

    事件的起因則是楊度在當年的《中華新報》上發表了一篇給當時的大清鐵路主管部門——郵傳部的公開信(《與郵傳部書》),信中批評了商辦鐵路的亂象。他指責湘鄂粵三省鐵路商辦公司「工程延誤,以至於今,外為各國所譏,內為有識者之嘆」,並斷言「三省公司,信用已失,根基既壞,扶植甚難」。

    信中提出了官商合辦的建議,「故唯官商合辦一法,為無各種之弊」,具體方法則是增資擴股至「官股商股各半」。

    楊度並非沒有渠道向郵傳部高層進言,他與時任郵傳部尚書、侍郎都熟稔,選擇公開信的方式可能是他希望引起更多的社會討論。他還是太自信了,低估了各方的反應。這封信發出即捅了鐵路國有與民營爭議的馬蜂窩,參與鐵路商辦的兩湖士紳以及革命派都對其極為不滿。有傳言稱,湖北商辦鐵路公司的主要負責人張伯烈曾密派殺手,要取楊度的性命。

    在得知楊度從湖南老家返京要在武漢逗留的訊息後,李六如、劉復基等人在湖南會館集合了100餘人,先派劉復基等10餘代表從其漢口住處將之揪到會館質問,楊度不從,爭執而成毆打,趕到現場的印度巡警又將李六如、劉復基等人打得頭破血流。

    《商務報》因此大造輿論,湖廣總督害怕事態擴大,不得已與漢口領事團交涉,劉復基等人在被關押一天之後釋放並被驅逐出租界。

    大清國另一位大V——梁啟超自然也不會缺席鐵路國有與商辦這個熱點問題,按照他本人的說法「國有鐵路之利害得失,本為近二十年論戰最劇之一問題」。

    梁啟超在1911年出版的《國風報》上寫了長篇時論《收回幹線鐵路問題》,這篇文章應該不會有招兩湖士紳撕打之虞,因為梁文支持理論上的鐵路國有,但反對清政府實踐上的國有。換句話說,在皇族內閣後,他對滿清政府的執政和改革已經失望透頂。

    按照梁文所說,「政策無絕對之美,而行之惟存乎其人」,簡單地說,就是他支持國有政策,但是反對滿清政府,或者說他反對一切有利於滿清政府集權的政策。

    令人唏噓的是,楊度曾是鐵路商辦的吹鼓手,1905年,他以留學生總代表的身份奔走呼籲,為從美國合興公司手中收回粵漢鐵路路權起了重要作用。僅僅5年,他竟然成了鐵路商辦人士眼裏不可饒恕的罪人。

    一群湖南人打了另外一個湖南人,這可以說是一個非常強烈的信號,鐵路國有與商辦,利益牽涉甚廣,各方觀點似同水火,處置此事務需十分謹慎。然而,這個信號卻並沒有被郵傳部以及大清中樞所重視,終於在1年後釀成大禍,鐵路國有改革引發的四川保路運動直接點燃了埋葬清王朝的辛亥革命。

    自強要策

    1876年6月30日,英商怡和洋行擅自修建的中國第一條鐵路(吳淞鐵路,上海河南路橋—吳凇口,14.5公里)通車,距離日本第一條鐵路(東京新橋—橫濱櫻木町,29公里)通車剛剛過去4年,應該說不算落後太多。

    但運行僅僅一年後,在清政府的強烈要求下,以28.5萬兩白銀贖回拆除,鋼軌、車輛運往台灣準備修建鐵路,後廢棄。

    不消說保守派影響風水的謬論,洋務派重臣的觀點也是讓人啼笑皆非。李鴻章認為吳淞軍事地位重要,不能由洋商在此經營鐵路,應收回自辦(清廷未同意此議)。

    具體操作此事關鍵人物——兩江總督沈葆楨在致好友郭嵩燾的信中說:「鐵路弟所極願辦者,無如吳淞非其地也,起卸貨物,則偷漏之端,防不勝防。」也就是說,他從經濟的角度認為,修鐵路容易導致偷稅漏稅。

    然而,這位林則徐的外甥和女婿、洋務派大臣的真實想法並非經濟,而是政治,修建鐵路屬於當時政治不正確的事情。他事後曾對人私下說:「鐵路雖是將來中國必辦之業,但斷斷不可使後人有什麼藉口,說是在沈某人任兩江總督所創。」他擔憂的是「愛好奇技淫巧」的名聲可能會玷污他的羽毛。

    李鴻章對此私下評論說:「幼丹(沈葆楨)識見不廣,又甚偏愎。吳淞鐵路拆送台灣,已成廢物。不受諫阻,徒邀取時俗稱譽。」簡單地說,就是說他剛愎自用、沽名釣譽。

    保守派反對修建鐵路的理由千奇百怪,但有力的論點主要集中在不利於國防(消除了地理的自然阻隔,有利於敵人快速進攻)、建設可能毀田遷墳擾民,以及鐵路運輸導致失業影響社會穩定等3點。可以說,認為大清有特殊國情不宜修建鐵路屬於19世紀60-80年代的朝野主流觀點。

    直至1889年,在經歷了20多年的爭論後,特別是經歷了中法戰場的失敗後,大清最高統治者終於在當年發出上諭:「此事(指修建鐵路)為自強要策,必應統籌天下全局。海軍衙門原奏,意在開拓風氣,次第推行……但冀有利於國,無損於民,定一至當不易之策,即可毅然興辦,勿庸築室道謀……」。

    可以說,這道慈禧太后的懿旨為大清國的鐵路建設問題定了調,標誌着鐵路建設正式上升為國策。同時也預示着,建不建鐵路不再是一個問題,如何建設將成為大清朝野新的焦點議題。

    對於如何建設鐵路,馬建忠,這位畢業於巴黎政治學院的法學博士、中國語言學的奠基人,大名鼎鼎的復旦大學創始人馬相伯的弟弟,為李鴻章辦洋務的左膀右臂,1879年在其所撰《鐵道論》中有過比較精闢的總結分析。

    他熟悉世界主要國家鐵路建設的投融資模式,認為不出官辦、商辦以及官商合辦三法。商辦存在惡性競爭的弱點,據他所言,在光緒朝前3年(1875-1877年),英美倒閉鐵路公司竟達196家。

    他又重點介紹了官商合辦的多種模式,如官建商營(政府建設後委託企業運營),或者商辦而官助(包括貼息、負責提供土地或者運營補貼等多種方式),以及特許經營到期交回官辦(基本相當於現在所謂的BOT模式)。

    他認為,中國民窮國困,只能採用官商合辦或者官督商辦的模式。聯官商為一氣,天下豈有難成之事!事實上,差不多150年過去了,現在基礎設施建設的模式也基本沒有脱離這些模式。應該說,當時以馬建忠為代表的民族精英對世界的認知並不遜於今日。

    商辦鐵路的尷尬

    在大清明確鐵路為自強要策後,負責鐵路建設的海軍衙門遵旨提出了具體的修建方式,簡單地說,就是官辦鐵路,借款修路。

    但在經歷多次鉅額對外賠款後,大清國庫早空,特別是甲午戰敗以後,實在沒有多餘的銀子搞建設。而且在遭多次打擊後,恐洋也已成了上上下下的心病,以路權抵押借洋債被認為是賣國。

    官辦鐵路成績也不能令人滿意,如1881年至1894年,累計修建鐵路僅447公里,平均每年築路32公里,如此進度顯然不能達到光緒皇帝的預期目標。

    1895年中,光緒帝發上諭稱,「況當國事艱難,尤應上下一心,圖自強而弭隱患。朕宵旰憂勤……當此創鉅痛深之日,正我君臣卧薪嚐膽之時,各將軍督撫,受恩深重,具有天良,諒不至為難苟安」,要求地方大員提出切實的政策建議推進鐵路等實業建設,鼓勵民間資本參與鐵路建設很快就成了清廷的新國策。

    1895年底,清廷再發布上諭:「鐵路為通商惠工要務,朝廷定議,必欲舉行……至由盧溝南抵漢口乾路一條,道里較長,經費亦巨,各省富商如有能集股千萬兩以上者,著準其設立公司,實力興築,事歸商辦,一切盈絀,官與不聞,如有成效可觀,必當加以獎勵」。顯然,大清中央再次明確鐵路建設的國策地位,更重要的是向社會明確支持商辦的新政策。

    1897年1月,中國鐵路總公司在上海成立,目的是要祛除之前海軍衙門官辦鐵路政企不分的弊端,鐵總對外以企業的身份招民股和借外債,在洋債主與政府責任之間建立防火牆。

    1898年8月,大清成立礦務鐵路總局,中國第一次有了鐵路主管機關,並且鐵路建設成為了大清抓經濟建設的關鍵,畢竟此前李鴻章的海軍衙門負責鐵路建設主要是着眼於國防。

    礦務鐵路總局成立後,很快(11月)就制定了第一部鐵路法規《礦務鐵路公共章程》,這可能是中國第一部具有現代意義的部門交通法。

    《礦務鐵路章程》第一條明確指出:

    「礦、路分三種辦法,官辦、商辦、官商合辦,而總不如商辦。除未設局以前,也經開辦者不計外,此後多得商辦為主,官為設法招徠,盡力保護,仍不準干預公司事權。」

    清政府以法規的形式進一步明確了支持鐵路商辦的態度。不僅如此,對於民資辦鐵路,還要給予政治地位,獎以官銜爵位,以示政府誠意。《章程》還規定,「凡華人辦路礦,獨立資本在五十萬兩以上,查明實已到工,辦有成效,實系華股居半者,應照勸賑捐之例予以優獎,以廣招徠」。

    大清肱骨之臣李鴻章不過伯爵,而投資兩千萬以上,即可賞一等子爵,與李中堂相差一級而已,投資五十萬,也可賞三品銜,可以見清政府中央招商之急切。

    華商辦理農工商實業爵賞章程(1907年)

    1903年,清政府設立商部,撤銷礦務鐵路總局,鐵路事宜歸商部。同年,商部頒佈《鐵路簡明章程》,進一步明確鼓勵商辦鐵路。清政府商辦鐵路大躍進,到1910年,按照1906年新成立的郵傳部統計,全國已設立17個商辦鐵路公司。

    商辦鐵路的願望是美好的,但鐵路建設投資巨大,中國資本還在幼年,根本沒有這樣的實力。此外,鐵路並非一般實業,牽涉面甚廣,在當時的社會環境下,單純商辦困難重重,收效甚微。

    從1881年至1911年,30年間大清累計修鐵路9968.5公里,其中官辦借款鐵路4844公里,佔52.1%,外國列強直接修路3733公里,佔40.2%,各類商辦鐵路715公里,僅佔7.7%。

    對於如何建設鐵路,清政府在各方力量的拉鋸之下,政策也一直在搖擺之中。洋務運動後期的領導人,湖廣總督張之洞的觀點頗具代表性,他上奏認為:「鐵路一事,雖系便商之要策,生財之大宗,然與別項商業不同,實關係全國之脈絡,政令之遲速,兵機之利鈍,民食之盈虛,官民知識之通塞,則必操之於國家。」

    清政府在1906年也曾發上諭:「鐵路為國家要政,仍應官督商辦等因。欽此。」

    1908年,大清朝廷更對各省商辦鐵路公司和地方大員發出嚴厲警告:「……近年各省官辦鐵路,皆能剋期竣工,成效昭著。而紳商集股,請設各公司,多無起色,坐失大利,尤礙交通。……倘使集股資不敷尚巨,或各存意見,推諉誤工,以致未能限期完竣,即由該部(指主管鐵路的郵傳部)會同該管督撫另籌辦理……如再因循瞻顧,坐誤事機,定惟該部及該管督撫是問。」措辭之嚴厲可以說商辦政策以來不見,同時也預示着商辦政策即將到頭。

    晚清吏治腐敗,中央政令不暢,儘管中央文件言辭鑿鑿,但商辦鐵路在地方實踐中又是另一番情景,官吏、士紳、宗族各種刁難延阻,營商環境絕非大清中央文件所能言述。

    廣東商部右丞王清穆在給商部尚書載振的報告中,對廣東新寧鐵路(現江門台山)美僑陳宜禧碰到的困難這樣寫道:「商人兩年以來,心力交瘁,團成此局,一旦解散,殊覺無顏。語猶未畢,聲淚俱下。察其情狀,殆不知內地辦事之難。偶有磨折,遂而灰心,可為太息。」

    他認為廣東民辦鐵路是全國的風向標,如果不能成功將影響全國民營企業家的信心,「倘使中途廢棄,嗣後內地各省,更何能招集商股開設各項公司?關係全局,實非淺鮮」。王清穆又安慰陳宜禧道:「勸令忍耐少待,本部剋日奏準,即當給札開辦,決不令邑紳干預路權。」

    據郵傳部1910年的調查報告,全國商辦鐵路,除廣東潮汕鐵路和新寧鐵路完工外,其他各商辦鐵路遙遙無期,資金籌措困難、公司高層腐敗、修路進展緩慢。「除潮汕告竣,新寧將成,無何項問題外,其餘各路或資本無着,或工事已停,或雖築有數百里,如蘇路、浙路,而仍無力展線」。

    然而,需要注意的是,郵傳部對於商辦鐵路的問題,並沒有深入分析問題的根源,比如是真商辦(如廣東、福建、浙江等),還是假商辦真官商(如四川、湖南等大部分省)。病是真實的,但病因不同,藥方自然也就大不同。

    1911年中,在尚書盛宣懷主政的郵傳部大力推動下,清政府最終下定決心採納監察干部石長信的建議,下發諭旨:「……用特明白曉諭昭示天下,幹路均歸國有,定為政策。所有宣統三年以前,各省分設公司集股商辦之幹路,延誤已久,應即由國家收回……」

    這道聖旨結束了20年的國有商辦爭議,明確「幹路國有、枝路商辦」的新政策,大清絕對沒有想到,這同時也是滿清296年統治的催命符。

    30年經營

    繼起的北洋與民國政府,延續了清末的鐵路國有政策,再加上連年戰爭,商辦鐵路幾沒有多少聲音。解放以後,新中國鐵路建設更是為政企合一的鐵道部所包辦。

    2005年後,鐵路業向民營資本有限開放的政策公布,但實踐上,民營鐵路始終沒有成為資本的香餑餑,杭台高鐵開通才使得民資入鐵在120年後有了一個新開始。

    杭台高速鐵路公司作為民營控股的項目公司,對於杭紹台高速鐵路的經營權並非是永久的,根據浙江省政府與項目公司的合約,經營期限為30年,期滿後,鐵路移交浙江省政府。

    杭台高鐵項目採用「BOOT」 (建設—所有—運營—移交)模式,實行4年建設期加30年運營期,一共34年的合作期限。項目公司在整個過程中,按市場化模式運作,政府和社會資本發揮各自優勢,合作期滿後民營資本無條件退出。

    據測算,項目經營期內的內部收益率為1.58%,借款回收期達26.9年,可以說,項目風險相當高。為降低項目風險,實現地方政府與投資方風險共擔,採用「使用者付費+政府可行性缺口補貼」模式。

    政府可行性缺口補貼期限為運營期開始後的前10年,累計缺口補貼68億,按照前3年13%、第4-6年12%、第7年10%,最後3年5%的比例分期予以地方政府補貼,從而幫助民營資本解決運營前期現金流的周轉問題。

    此外,浙江省政府支持項目公司開發高鐵沿線的建設用地。對於項目可能存在的超預期收益,也約定了雙方的分成比例。

    顯然,單純高鐵項目的經濟效益確實不足以吸引民間資本,地方政府也非因為民資有更好的鐵路運營經驗或能力,而是為了解決高鐵建設初期的投融資問題,並精心設計了創新的PPP模式,實現風險共擔、利益共享。

    這樣看來,杭台高速並不是鐵路民營,而更像是地方鐵路的創新投融資模式,鐵路在30年運營期是鐵總主導,項目公司的主要收入不是高鐵運輸經營收費,而是鐵路基礎設施的線路使用費,約定期限後,產權歸於地方政府。

    歷史總是有令人驚訝的巧合。1928年3月30日,民國浙江省政府公布了《浙江省輕便鐵路招商承辦暫行章程》,其中第十三條規定:

    「自開車營業之日起,得由承辦人專利30年;期滿後,所有路工橋樑、車站,無條件收歸省有。至車輛及其他設備得由承辦人自行售賣;省政府若欲收買時應儘先售鈺省政府。其收買之辦法另定之。」

    浙江省的有關民營鐵路30年經營期滿收歸國家的經驗很快就納入全國性立法。1932年7月,南京國民政府公布了中國第一部國家鐵道大法《鐵道法》,第一條規定:「凡關係全國交通之鐵道以中央政府經營為原則」。民國政府基本繼承了清末「幹路國有、枝路商辦」的總體政策。

    中山先生曾經說過:「夫吾人所以持民生主義者,非反對資本,反對資本家耳,反對少數人佔經濟之勢力,壟斷社會之富源耳。試以鐵道論之,苟全國之鐵道皆在一二資本家之手,則其力可以壟斷交通,而制旅客、貨商、鐵道工人等之死矣。」

    國民黨既然號稱是繼承中山先生的遺願,鐵道是中山先生最為重視的經濟問題,鐵道部長也是中山先生之子孫科,《鐵道法》在形式上自然不可能偏離太遠。

    《鐵道法》規定:「民營鐵道自開始營業之日起滿三十年後得依法定程序,揭示日期收買之。」還具體明確了收買辦法,「國民政府收買民營鐵道時,應以現存財產之公平估計及最近三年間營業之平均盈利,參合計算。與公司協定價額,其辦法有鐵道部定製之」。

    1935年11月,南京國民政府鐵道部根據《鐵道法》又制定了更具操作性的《民營鐵道條例》,第四條對民營鐵道進行了定義,

    「民營鐵道公司得加入政府股本。但不得超過資本總額之半數。」

    顯然,民國所謂的民營鐵道實際上民營控股的公私合營鐵道公司。令人驚奇的是,這與80年後的杭紹台鐵路公司的股權結構基本相近,只不過後者是民營資本過半,佔比51%,國有股份佔49%。

    事實上,民營鐵道需要國家佔有一定或者半數的股份,這種設想在大清就已經有充分討論。1907年1月11日,張之洞在《請將商辦鐵路定章三十年後由官收買一半片》中明確提議:

    「竊擬各省鐵路如系商辦者,豫為明定章程,俟開車三十年後,即由官備價收買,歸之國家。但只收一半,其一半商股仍存其中不動。……」

    張之洞之外,郵傳部也曾討論此事。張之洞在1908年8月24日致陳夔龍的電報中這樣寫道:

    「各省商辦鐵路,聞郵傳部意,將來皆須由官收回,其年限若干,給價若干,尚不可知。」

    可以說張之洞對BOT模式頗為青睞,1906年其在《湖北境內川漢鐵路接修辦法折》中甚至提出「湖北土薄商貧,近年財力已憂枯竭……議將湘省邊界自宜章以下至郴州屬境之永興縣止,讓歸粵省代修,一切權利暫歸粵省代管,以路成後二十五年為限,準照粵省原用工本由湘省備價贖回……擬將宜昌以上鄂路暫歸川省代修,一切照湘粵前案辦理……」

    他認為湖南湖北兩省民窮,可分別讓廣東與四川商辦鐵路公司代修兩省境內鐵路,經營25年後,再由兩省按原價贖回。可見,民國時期的民營鐵路管理思想實是源於晚清。

    郵傳部確實草擬了《民業鐵路條例》,但未及頒佈,清政府就覆沒了。讓人唏噓的是,清政府時期唯一完成的兩條商辦條路,也是全國最早的兩條民營鐵路,廣東潮汕鐵路和新寧鐵路,在抗日戰爭時期均被拆除,運營時間基本也就是30年。

    1913年3月,北洋政府以清廷草案為基礎,頒佈了大總統令《民業鐵路條例》,第58條規定:鐵路及其附屬物國家得收買之。關於前項買收之年限及方法另定之。

    然而,保護私企權益,恰恰也需要強有力的中央政府來統管。軍閥混戰的北洋時期即使有中央法律規定,也不可能真正發揮作用。新寧鐵路運營不到30年時,在1927年被民國廣東省地方政府強行接管。陳宜禧老先生心力交瘁,精神失常,兩年後不幸去世。

    杭台模式+

    2006年7月14日,天津國恆受讓了廣東羅定鐵路總公司100%產權,企業性質由國有變為私營,這就意味着連接廣東羅定與廣西岑溪的羅岑鐵路將由民企天津國恆鐵路控股股份有限公司負責建造。

    作為一條名副其實的民營鐵路,當年一度被輿論廣泛關注並被贊為中國私營鐵路的先鋒,可以說這是繼大清潮汕鐵路後(被當年商部在奏報中評價為「現在鐵路由華商承辦者,潮汕一路,實為嚆矢,自應切實維護,樹為風聲」),廣東再次開民營鐵路的先河。

    然而,本該2009年開通的鐵路,15年過去了,開通之日仍渺無音訊。這簡直是給鐵路民營開了一個糟糕的頭。

    鐵路作為基礎設施投資周期長、資金量大,且收益率不高,初期往往都是都是虧損的,沒有多少民資耗得起。即使擁有國家幹線優質資源的中鐵總,據報道,截止2021年9月30日,負債總額已達到驚人的5.84萬億,前三季度虧損高達698.03億元。鐵路確實不是一個可以賺大錢賺快錢的生意,這是一個國家重要的功能性基礎設施。

    梁啟超曾經總結了支持鐵路國有的四大論點:

    1. 「以眾人所犧牲,供少數人壟斷,豈得謂平?」

    鐵路具有佔用公共資源(土地)多而利潤厚的特點(鐵路在發展初期屬於新興產業,基本沒有競爭對手。幹線鐵路利潤率較高。以北京到武漢的京漢鐵路為例,1911年收入1131萬元,成本346萬,盈餘則高達759萬元),私人壟斷經營導致不公平,國有則可以利益共享而減少人民的負擔;

    2. 「性質往往偏於獨佔,則運費昂,而利用不能普及,一國產業將被其害。」

    鐵路建設傾向於壟斷(如不會規劃重複平行線路),私人經營為獲得最大利潤而定價高,導致鐵路不能普遍使用,不利於國家發展經濟;

    3. 國有鐵路「酌盈劑虛,使底於平」。

    私人經營鐵路會使得鐵路在全國不能提供普遍服務,沒有效益好的鐵路補貼效益差的鐵路,經濟效益差的區域可能難以享受鐵路服務,國有鐵路則可以利用交叉補貼機制服務經濟落後及人口稀疏區域;

    4. 「緩急之際,運兵饋糧,託諸私路,動生窒礙。」

    鐵路有重要的國防功能,私人鐵路不利於國防、戰備或其他應急的高效使用。

    對於民營鐵路的觀點,他則認為:「其主張民有之利者,雖持之有故,而理由要不能如國有論之完足。」更重要的是,他認為,「國家社會主義為最協於中庸,而國有鐵路政策實能使此主義之精神現於實者也」。

    100年過去了,梁啟超的時代與當下的社會狀況已是換了人間,但其觀點仍大致不差。經過改革開放40年的發展,今天民間資本的實力已今非昔比,如何設計出更好的機制加以利用,實現雙贏,確實是需要當下進行探索的重大課題。畢竟無論是鐵總,還是地方政府,不差錢的時代可能已經過去了。

    2015年7月,國家發改委發布《關於進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》,文件表示要全面開放,對於社會資本投資鐵路可以說誠意滿滿,完全張開手臂歡迎民資入鐵,相比2012年和2005年彼時鐵道部半開半掩的鼓勵民資文件,可以說力度是空前的。

    杭台高鐵就是這份文件的成果,也是國家發改委大力支持而後成的。在某種程度上,杭台高鐵也是民營資本如何進入鐵路120年探索的新成果。

    根據發改委上述文件,民資入鐵並非與晚清以來形成的鐵路國有理念相悖,文件明確要求設計退出機制,為社會資本提供多元化、規範化、市場化的退出渠道,保障社會公共利益和經營者合法權益不受侵害。這也是杭台高鐵30年經營期而後移交地方政府的設定依據。

    杭台高鐵在2016年12月23日正式開工建設,國家發展改革委副秘書長、投資司司長許昆林在當天接受媒體採訪時稱:「項目實施將對更好吸引民營企業參與國家重大基礎設施PPP項目起到很好引領示範作用。……國家發改委將密切關注和跟蹤項目實施進展,及時總結,形成可複製可推廣的經驗。」

    值得注意的是,他也指出了存在的問題:「當前我國PPP推進存在一些問題:有的地方傾向於將PPP當成一種新的融資手段,對提高公共產品和服務供給效率重視不夠……」在這些「重視不夠」的領域,或許需要新的項目進行探索,我們有理由期待杭台模式+。

    「政策無絕對之美,故往往有學理上公認為良策者,及適用之於事實上,則各國各異其結果。」梁啟超的點評可以說非常契合世界鐵路改革史,世界上並沒有什麼靈丹妙藥。中國的鐵路改革不能漠視他國的改革經驗,更不能不回望自己的歷史,歷史書寫的不只是過去,也包含了未來,至少是線索,只是需要我們去發現。當然,所有的一切都不能代替我們自己今天的探索。

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