美國金融制裁：框架、清單、模式與影響

金融制裁日益成為美國對外經濟交往的政策工具。通過依託美元霸權體系、強化清單系列制裁和次級制裁，以及提升制裁「聰明」程度，美國金融制裁取得了較為顯著的效果。美國的金融制裁具有完善的法律體系、政策目標及組織框架，可分為針對特定國家的制裁、清單系列制裁、行業性制裁等類別，其中最主要的方式是清單系列制裁。美國財政部以司法管轄區為界將制裁分為一級制裁和次級制裁，針對非美國實體的次級制裁凸顯了美國的域外管轄權。美國金融制裁可分為對個人或私人部門銀行的單點式制裁、對國有大型金融機構的打壓式制裁、對中央銀行的破壞式制裁和對特定國家的緊急資產凍結等模式。不同的金融制裁清單和制裁模式對被制裁實體造成差異化的破壞性影響。針對美國金融制裁，中國應該多措並舉、綜合施策、重在規避，並尋求多邊合作、深化金融體系改革，從而有效應對美國多樣化制裁的潛在風險。

關鍵詞：美國金融制裁 清單系列制裁 應對政策

作者簡介：鄭聯盛系中國社會科學院金融研究所副研究員。

引用來源：鄭聯盛：「美國金融制裁：框架、清單、模式與影響」，《國際經濟評論》2020年第3期，第123~143頁.

金融制裁是國際組織或主權國家根據法律條文對特定的個人、組織、或國家等採取的意在阻斷金融交易和資金流動的懲罰性措施。金融制裁是經濟制裁的重要方式，成為美國日益重要的對外交往政策工具。在一體化程度不斷深化的國際金融體系中，美國依靠其特有的美元霸權及其金融基礎設施，在對外交往中多樣、頻繁和強硬地使用金融制裁，被制裁實體受到的衝擊可能更為顯著和複雜。

一、美國金融制裁的基本框架

（一）美國金融制裁的政策目標

美國經濟制裁是一個包括外交、政治、法律、經濟、金融等要素相互融合的複雜體系，包括但不限於貿易制裁、金融制裁、技術制裁和援助制裁等。金融制裁是經濟制裁的重要組成部分，也是高烈度的制裁舉措。20世紀90年代中期以來，美國實施了針對諸多個人、組織或國家等的金融制裁，主要為了服務美國的三個政策目標。一是履行大國責任。主要是維護世界和平、保護人道主義、打擊恐怖主義、反洗錢等。二是保障國家安全。「911」事件以來，美國絕大部分金融制裁都是以國家安全和國家利益為出發點。三是實現特定訴求。主要是實現美國的對外政策目標、政治利益或經濟利益。

（二）美國金融制裁的法律基礎

美國政府的行為基本上是以法律為準繩。金融制裁政策的制定、實施、評估等都具有紮實的法律基礎，即使是由美國總統發起的以行政命令為主的制裁也有相關的法律依據。

1. 《聯合國憲章》是「最高」法理依據

《聯合國憲章》第25條和第41條是美國實施金融制裁的「最高」權力來源。第25條規定「聯合國會員國同意依憲章之規定接受並履行安全理事會之決議」，這就要求美國應當遵循安理會的決議。第41條賦予安理會實施經濟制裁的權力並「促請」會員國執行。雖然安理會決議是「最高」法律，美國在較多情況下是以聯合國安理會等決議發起金融制裁。但是，安理會決議是指導性而非強制性的，美國基本上是以聯合國安理會決議作為對外製裁的「令箭」，同時以國家利益作為是否實施金融制裁的準繩。

2. 聯邦法律是核心法律支撐

美國聯邦層級法律是美國實施金融制裁的核心支撐，可以分為三個類別，即基本法律、專項性法律和其他法律規定。一是基本法律。1976年《全國緊急狀態法》和1977年《國際緊急經濟權力法》是美國金融制裁的「上位法」。前者賦予總統在宣佈緊急狀態後實施金融制裁的權力。後者將金融制裁分為禁止條款和凍結條款。二是專項性法律。美國政府根據不同對象、主體或目標制定的金融制裁專門性法律，可以分為國會立法、總統行政命令和部門規章這三個層次。三是其他法律中出現的制裁條款。美國諸多法律賦予美國總統實施金融制裁的相關權力，主要包括《與敵對國家貿易法》《愛國者法》《國防授權法》。

3. 州政府法律及政策是金融制裁的重要組成部分

由於美國是聯邦制國家，各州具有重要的立法權，部分州政府亦出台了適用於本州的金融制裁法律或政策。各州可出台符合聯邦政府政策且有助於強化聯邦政府政策意圖的制裁舉措或立法，但各州不得違背聯邦政府政策原則及法律規定。

（三）美國金融制裁的組織架構

1. 美國金融制裁的決策主體

美國國會和美國總統是美國金融制裁決策的兩個核心主體，而美國總統具有實質性的決定權。美國國會可依據相關法律或者通過制定新法律等方式來要求總統實施金融制裁，而美國總統在實施金融制裁法律過程中具有一定的自由裁量權，同時具有自主頒發制裁命令的行政權。

2.美國金融制裁的執行主體

美國財政部是美國實施金融制裁的核心部門，財政部海外資產控制辦公室（Office of Foreign Assets Control, OFAC）是金融制裁實施的核心執行主體。OFAC依據戰時和國家緊急狀態時的總統權力範疇、具體立法授予的總統權力以及美國總統的行政法令，對美國管轄下的交易實施控制並凍結外國實體資產。美國財政部海外資產控制辦公室公布的制裁清單大部分是美國單方面對部分國家或實體進行制裁，大多屬於單邊制裁。對於部分類別的制裁政策和制裁清單，美國財政部會商談美國國務院、商務部、司法部等部門，但美國財政部在金融制裁執行上具有較強的主導性。

（四）美國金融制裁的基礎設施依託

美國具有實施精準金融制裁的基礎設施體系，這是美國金融制裁的載體依託。美國掌握全球最基礎的金融基礎設施，尤其是以SWIFT和紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）為主體的跨境資金支付清算系統及其相關的基礎設施。SWIFT是全球貿易和金融跨境資金服務的最核心系統，主要提供支付報文服務。CHIPS是美國所有的全球最大的美元支付系統，承擔全球95%以上的銀行同業美元支付結算業務和90%以上的外匯交易清算，是全球美元資金調撥系統。美國可重點進行以支付清算為載體的隔離型制裁。

二、美國金融制裁的主要類別

（一）三個制裁類別

美國對外製裁的對象可以分為多個類別，覆蓋特定國家、個人以及機構等實體。大致而言，美國對外金融制裁可以分為三個類別：一是針對特定國家的制裁（Country-Based Sanctions），主要是針對一個特定國家的特定或所有經濟金融活動和交易進行全面的制裁。目前，美國針對伊朗、中非共和國、敍利亞、古巴和朝鮮這五個國家進行全面性經濟制裁。

第二類是清單系列制裁（List-Based Sanctions）。該制裁類別也被稱為「聰明制裁」，主要是對更加明確的制裁對象施加特定的制裁。清單系列制裁由於目標更為明確、內容更為清晰，已經成為美國財政部海外資產控制辦公室的主要制裁方式，其中最為重要的一個清單就是SDN清單。目前，SDN清單主要包括針對恐怖主義、毒品交易、武器擴散、人權踐踏、種族滅絕和國際有組織犯罪等方面行為的六個子清單。

第三類是行業性制裁（Sectoral Sanctions）。該制裁方式主要是針對特定行業進行的制裁，主要是限制美國實體與相關國家相關行業進行特定類型的交易。比如，針對烏克蘭與俄羅斯在克里米亞半島衝突的制裁項目是美國實施的第一個行業性制裁，主要是對俄羅斯的金融和能源行業進行制裁。

（二）清單系列制裁

1. 六類清單及其調整

美國財政部海外資產控制辦公室以清單區分來設置制裁項目、相應的制裁內容並公布制裁對象清單。其中，主要包括六類金融制裁清單。1）特別指定國民和人員的封鎖清單，即SDN清單。2）行業制裁識別清單。3) 海外逃避制裁者清單。4）巴勒斯坦立法會非SDN清單。5）伊朗制裁法非SDN清單。6）外國金融機構第561條款清單。

2019年3月美國財政部將非SDN制裁的清單統一成「綜合制裁清單」（the Consolidated Sanctions List），即非SDN的五類清單變為一類清單。目前美國財政部金融制裁框架下主要有SDN清單和非SDN清單（綜合制裁清單），其目標主要是強化SDN清單的重要性，同時提升其他非SDN清單的內部統籌和政策一致性。

2. SDN清單

SDN清單是美國對外金融制裁中最為核心且最嚴厲的制裁清單。SDN清單是美國財政部海外資產控制辦公室公布的針對特別實體實施的「特別指定國民和人員封鎖清單」。SDN清單上的實體名單將動態更新並進入美國聯邦公報系統，成為美國政府各個部門的「黑名單」。被列入清單的實體的資產和財產權益將被凍結，不能與美國實體進行交易。截至2019年8月2日，美國財政部海外資產控制辦公室列出了與中國相關的55個SDN制裁項目及清單。

3. 561清單

561清單是《伊朗金融制裁條例》第31章第561條第201款和第203款明確的與伊朗制裁相關的外國金融機構的制裁清單。2019年3月14日561清單變更為外國金融機構通匯賬户制裁清單（CAPTA List）的一部分，但是其核心條款保持不變，其依據仍然是第561條第201款和203款。制裁的核心內容有以下兩個方面：對特定外國金融機構在美國開立或維持代理行賬户（a correspondent account）或通匯賬户(a payable-through account）實施嚴格的限制；禁止美國金融機構為特定外國金融機構開立或維持代理賬户或通匯賬户。

（三）次級制裁

美國財政部以美國實體和非美國實體將制裁區分為兩個層級：一級制裁（Primary Sanctions）和次級制裁（Secondary Sanctions）。次級制裁是指經濟制裁發起方在對目標方進行制裁時，針對第三國的公司或個人進行的旨在阻止其與目標方金融往來的制裁活動，凸顯了美國製裁的域外管轄特性。次級制裁是美國過去五年頻繁使用的新型制裁方式，主要是針對非美國實體（特別是外國金融機構和企圖逃避制裁的實體）。次級制裁在金融領域具有重要的意義，美國政府可以通過其美元體系的系統影響力讓海外第三方金融機構屈服於美國的法律管轄，從而提高美國製裁的效力。

三、美國金融制裁的主要模式和影響

美國財政部主導了美國對外金融制裁的政策和實施，通過國家制裁、清單制裁和行業制裁等類別對外實施不同程度的金融制裁，甚至在對伊朗金融制裁中採用次級制裁。為了進一步了解美國金融制裁的影響，這裏根據制裁對象來進行模式區分，梳理對個人和私人部門銀行、國有大型金融機構、中央銀行以及整個國家金融資產等進行制裁的影響。

（一）對個人和私人部門銀行的單點制裁

綜合制裁清單制裁以及SDN清單制裁的對象主要是個人、企業、私人部門金融機構等。這些措施可能會對相關實體本身產生較大的影響，但仍是一種個案式的制裁，不會對一個經濟體帶來重大的金融風險和金融安全問題。對個人和私人部門銀行的單點式制裁是美國「聰明制裁」的基本支撐。

（二）對國有大型金融機構的制裁

在相關制裁項目下對個人、企業、私人金融機構或小型金融機構進行制裁之後，如果事態升級，那麼美國可能根據相關法律和制裁項目對國有或國家控制的金融機構進行制裁。比如，特朗普政府退出《伊朗核協議》後，伊朗首家政府全資控股銀行—伊朗商業銀行（Tejarat Bank）受到美國金融制裁且進入SDN名單，這使得該銀行無法在伊朗國外進行業務操作。由於國有或國家控制金融機構一般為大型機構或系統重要性機構，針對國有或國家控制金融機構進行制裁，會帶有一定甚至明顯的政治和安全意圖，是一種針對性強、打擊度高、破壞力大的金融制裁。

（三）對中央銀行的破壞式制裁

中央銀行是一個國家主權重要的支撐機構，對中央銀行實施制裁可能使得兩個經濟體進入一種準戰爭狀態。因此，對於中央銀行的制裁一般十分慎重。2019年9月20日，美國宣佈對伊朗實施「最高級別制裁」，即對伊朗中央銀行、伊朗國家發展基金以及一家伊朗企業進行制裁。這是美國首次針對一家中央銀行進行的全面制裁。伊朗中央銀行在美國的資產將被凍結，更嚴重的是，絕大部分其他中央銀行不敢與伊朗中央銀行進行交流合作，使得伊朗中央銀行的外部連接被破壞。中央銀行受制裁可能引發重大的金融穩定和金融安全問題。

（四）對特定國家的緊急資產凍結

美國最高級別的制裁就是針對特定國家的敵對性經濟制裁，包括凍結甚至罰沒該國資產，罰沒的範圍包括但不限於銀行存款、股票和債權等。美國凍結海外實體資產主要依託貿易隔離、美元結算賬户系統凍結特定賬户資產和依託第三方機構凍結資產等方式分別或者交織進行。緊急狀態下的敵對式資產凍結，對一個經濟體的海外資產將帶來致命性損害。美國在考慮該政策選項時，需要考慮被制裁方的實力與反應，特別是從金融摩擦轉變為全面對抗甚至戰爭的可能性。因此，針對一個國家的全面資產凍結應當是一個非常審慎的決策。

四、中國的政策應對

從美國對外政策的變化趨勢來看，特朗普政府的行為方式發生了重大變化，美國可能使用包括金融制裁在內的諸多政策工具來實現其政策目標。在一個不平等、不平衡和不穩定的美元霸權體系中，中國應該運籌帷幄、多措並舉、前瞻佈局，從而有效應對包括金融制裁在內的美國多樣化制裁的潛在風險。一是積極深化多邊合作，維繫國際秩序穩定性。中國應當積極主動地與聯合國際社會進行合作，致力於維繫現有國際金融體系規則與秩序的相對穩定性，並尋求多邊合作來改善現有秩序，並應當與美方保持溝通和交流，求同存異，共同維護國際金融體系的穩定性。二是全面跟蹤美國金融制裁政策、工具及其影響。建議常態化跟蹤美國金融制裁的政策演進，梳理美國金融制裁的清單體系、政策框架、制裁舉措和政策的影響等。三是系統梳理美國金融制裁涉及的中方人員和機構。應該針對美國金融制裁清單進行全面梳理，明晰與美國金融制裁對象的關聯程度、制裁內容、潛在影響以及應對之策。四是加速完善人民幣支付清算系統。應該加快推進人民幣支付清算體系建設，尤其是將與國家安全緊密相關的能源、糧食、礦產、基礎原材料等的經貿交易、支付、清算納入其中，形成一個完善的支付清算系統。五是加快「阻斷法」立法，對沖域外管轄權。制定「阻斷法」就是以法律形式明確不承認美國法律對於本國企業的適用性，通過立法的方式打破美國單邊制裁的有效性，維護本國企業和個人在海內外的合法經營權益。六是深化金融體系市場化改革。進一步深化金融開放，完善利率市場化、匯率形成機制與國債收益率曲線建設，提升內部金融體系的韌性和彈性。中國應當完善會計和審計制度，防止美國以此為藉口制裁中國的相關實體；加快推進金融市場開放，更多地引入美國、英國、歐盟等經濟體的金融機構，形成微觀層面的經濟金融利益共同體。以內外兩個市場統籌為支撐，對金融市場開放進行再評估，在金融安全和穩定的前提下，加快推進金融市場開放，提升內外市場一體化水平。未來國家之間的合作共融是大趨勢，中國應該進一步深化改革開放，構建中國與世界經濟互動的開放型經濟新體制。