全球最低企業稅警告香港——國際稅收改革潮來了!

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香港市民普遍反對「加稅」,特區政府尤其抗拒改變稅制或拓闊稅基;不過,自七國集團(G7)財長月初(6月5日)達成推動「15%全球最低企業稅」的歷史性協議後,不但意味歷經三十年的「全球逐底競爭減稅周期」終結、預示國際加稅潮來臨,而且有望迫使向來以「低稅天堂」沾沾自喜的香港加快稅制改革步伐。更重要的是,「全球最低企業稅」的出現,正正暴露自由資本主義體系的嚴重不公;因此,除要摒棄「簡單低稅制」的舊思維,港府還應着力重整公共財政邏輯,以實現「財富再分配」和「可持續發展」,方能令人人共享繁榮!

「全球最低企業稅」的出現,警告香港需要摒棄「簡單低稅制」的舊思維。(Reuters)

全球即將進入「最低企業稅率」時代,但特區政府似是不動如山,例如財政司司長陳茂波只是輕描淡寫回應指,當局現正評估及研究對港影響,並會努力維持簡單稅收制度,以保持競爭力。與此同時,坊間更有論者認為,鑑於G7目前同意將「全球最低企業稅率」訂立在15%,相信對奉行「利得稅兩級制」且標準稅率高於G7建議的16.5%的香港而言,暫時沒有什麼衝擊。不過,問題真的如此簡單嗎?「簡單低稅制」還可以作為香港經濟的金科玉律嗎?

答案當然是「不」!無論從歷史發展規律和經濟演變邏輯來看,世界已變,香港不能不變。

全球輿論普遍把是次G7共識形容為「歷史性協議」,甚至相信有望為自2013年開始談判的全球稅制改革鋪平直路。例如美國財政部長耶倫(Janet Yellen)曾經宣稱,如果「全球最低企業稅率」得以商定通行,將會結束「三十年來全球稅收螺旋下降的逐底競爭」,並且「確保美國乃至世界各國中產階級和勞動者的公平」;其他各國領導人也紛紛響應,高度讚賞協議的達成不但有效回應了「全球數字時代」,而且將朝「稅收正義」和「社會公平」邁出「歷史性的一步」。

G7達成推動「15%全球最低企業稅」的歷史性協議,有望推進國際稅收體系的改革。(Flickr@G7)

先撇除事件背後的政治博弈和利益考量不說,「全球最低企業稅率」的制訂的確極具標誌意義。自古以來,「稅收」無疑決定着政府的存在依據和運作原則,而在過去很長一段時間裏,由於國家與國家之間並不存在清晰而僵硬的邊界,也沒有到處做生意的全球性企業,所以統治者毋須為了徵稅而與其他政權討價還價;但是,自十九世紀末期以來,隨着大量跨國企業的出現,統治者們開始煩惱:對於那些在世界各地都有經濟活動的公司,究竟哪個國家才有權力向他們徵收稅項?久而久之,稅收問題便成為須經不同國家協商的「國際問題」。

就在整整一個世紀之前,在那個命途多舛的國際聯盟時代,在西方列強主導之下逐漸確立一套沿用至今的「國際稅收體系」,規定跨國企業只需在擁有經營實體的地方根據所得利潤向當地政府繳稅。問題是,隨着經濟發展和時代變遷,未能與時並進的傳統稅收體系一直備受衝擊,當中主要包括各國競爭減稅、跨國企業避稅、數字經濟逃稅等三大因素:

首先,是國家之間的競爭減稅帶來全球性的損失。在上世紀八十年代,隨着新自由主義的興起和市場理念的復歸,不少國家紛紛採取競爭性的減稅舉措以吸引外資——也即耶倫所指的「逐底競爭」(race to the bottom),例如美國時任總統列根的企業稅收優惠,英國時任首相戴卓爾夫人的放寬管制,甚至包括中國改革開放背景下的放權讓利等,全都導致全球企業所得稅急降,其中發達國家下調幅度最大。

所得稅的「大縮水」,直接影響的是政府財政收入和公共開支的減少。根據內地「粵開證券研究院」副院長羅志恒及宏觀分析師方堃日前合撰的《G7達成歷史性協議,全球稅收體系大變局:為什麼?有何影響?》一文統計,在1980至2020年間,全球法定企業所得稅算術平均值累計下行16個百分點至22.6%,而G7國家企業所得稅算術平均值累計下行23.3個百分點至27.2%。

對信奉自由資本主義人士而言,稅率下調絕對是好事,因為他們傾向相信,政府花錢欠缺效率,所以沒有必要繳納太多稅款,應該採取「低稅」制度「藏富於民」。問題是,資本主義雖能放大自利動能、激發經濟潛能,但它也存在容易劍走偏鋒的結構缺陷,異化形成利益爭奪,導致財富更加集中——以稅率下調為例,主要受惠的只是能夠駕馭資本規律的少數資本家,而非普羅大眾。

「全球最低企業稅」的出現,正正折射自由資本主義體系的嚴重不公,令財富主要集中在極少部分資本家手中。(路透社)

其次,是全球逐底競爭引發的跨國企業避稅問題。當一個國家通過減稅以吸引更多實際投資或經過轉移的利潤,難免導致其他國家稅基下降或者增加間接稅收優惠——這變相為跨國企業提供避稅機會,可以通過看似合理的稅務籌劃將企業利潤從高稅率地區轉移到低稅率地區,促使企業在當地增加避稅所得的投入——不過,最終影響的是全球的財政功能失靈和資本無序擴張,加劇資本與勞動收入分配不平等,令社會整體福利受損。

內地「中國銀行研究院」早前發表《「全球最低企業稅率」倡議的影響、挑戰及建議》一文,當中引述聯合國估算,預計每年全球各國因跨國企業利潤轉移而導致的稅收損失達5,000至6,000億美元;經濟合作暨發展組織(OECD)的研究亦顯示,美國跨國企業海外利潤簿記在「避稅天堂」的比例也由2000年前後的30%提高至2019年的60%;國際貨幣基金組織(IMF)的測算更指,發展中經濟體的受損情況更加突出,例如跨境避稅對非OECD經濟體的長期收入損失達到其本地生產總值(GDP)的1.3%,高於OECD經濟體的1%。

最後,是數字經濟時代下的企業避稅加劇。內地知名評論員、《上海商報》副總編輯陳季冰日前撰寫《全球稅制改革氣氛漸濃》解釋,隨着經濟發展和時代變遷,諸如「知識產權」的「無形資產」對高附加值服務企業而言舉足輕重,偏偏它們卻不受物理位置的束縛,可以輕而易舉地將大部份利潤轉移到任何地方——尤其是互聯網興起以後,銷售活動根本毋需依託於任何經營實體,變相為能力出眾的跨國企業提供「合法」避稅的空子,也催生一批「離岸中心」和「避稅天堂」的湧現,堪稱「二十世紀世界經濟中最獨特的風景線之一」

為什麼說是「最獨特的風景線」?陳季冰表示,因大多數「避稅天堂」都容許跨國企業用以申報在其他地方賺取的利潤,從而逃避實際應繳稅收,因此形成一道「奇觀」——只有60萬人口的盧森堡,每年獲得的外國直接投資竟與美國一樣多;而幾乎什麼都不生產的百慕達,每年同樣擁有巨額「外商投資」。陳季冰又引述聯合國專家的估算,指出目前有超過七萬億美元的全球財富被匿藏在所謂「避稅天堂」當中;美國加州大學柏克萊分校副教授Gabriel Zucman等人的研究也表明,在2017年,全球跨國企業有約40%利潤都被轉移到「避稅天堂」;紐約大學商學院教授Scott Galloway在2018發表研究,顯示在2007至2015年間,美國科網巨企Facebook、亞馬遜(Amazon)、Google及蘋果公司的繳稅率分別只有4%、13%、16%及17%,遠低於標普500指數公司的平均稅率27%——可見避稅之惡劣。

朱克伯格創辦的美國科網巨企Facebook,在2007至2015年間的繳稅率只有4%。(路透社)

可以說,G7所提倡的「全球最低企業稅率」之所以備受矚目,原因就在於它可能從根本上顛覆了一個世紀以來通行的國際稅收原則,避免各個經濟體的逐底稅率競爭、防止跨國企業轉移應繳最低稅收,相信有助各國政府穩定財政、降低債務負擔。

值得一提的是,儘管美國在是次協議當中振臂高呼,但「全球最低企業稅率」的討論並非新鮮事務,最初也不是美國發起。早在2013年,為應對全球經濟數碼化發展帶來的國際稅收挑戰,二十國集團(G20)已與OECD展開打擊「稅基侵蝕和利潤轉移」(BEPS)的行動計劃,其中一項工作重點便是研究設立「全球最低有效稅率」,希望促成國際稅收管理共識,並於2015年發表第一階段研究成果,得到包括中國在內至少90個國家和地區簽署《BEPS多邊公約》。

至2019年,OECD提出第二階段倡議,並於去年10月發布「雙支柱」稅改藍圖:第一支柱旨在通過公式化的新方法在各國之間重新分配徵稅權,而政府不再依據企業的實體所在地進行徵稅,以防跨國科企在毋須經過市場國實體註冊的情況下,便可影響市場國的經濟主體消費行為並賺取利潤;第二支柱則要確保跨國經營的大型企業至少按照最低水平納稅,可促使不同經營管轄區的有效稅率趨於一致,並防止跨國企業通過變更註冊地以避稅。

上述粵開證券研究院的文章分析,「兩大支柱相互聯繫又相互區別,有着不同的適用範疇和影響」——第一支柱關注徵稅的地點,影響的是高盈利的大型數字企業,未來可能擴大影響至面向消費者的企業徵稅權的分配;第二支柱則關注徵稅的標準,主要觸及存在利潤轉移的大型企業,對稅收影響顯著——例如OECD估計第二支柱的實施將促使全球企業稅收收入增加420億至700億美元,遠高於第一支柱所能增加的50億至120億美元。

儘管美國在是次協議當中振臂高呼,但「全球最低企業稅率」的討論並非新鮮事務,最初也不是美國發起。(Reuters)

不過,OECD所討論的「全球最低稅率」是以12.5%為目標,而美國是次拋出的「全球稅率協商」建議則是21%。無可否認,美國的高調表態絕對有助加速推進「全球最低企業稅率」,並為各國達成共識提供「目標上的基礎」,但不得不提的是,耶倫的「正氣凜然」普遍被外界質疑水平偏高、私心明顯,不過是為了配合早前由美國總統拜登提出的聯邦政府二萬億美元基礎建設和稅制改革大計,當中包括將美國企業稅的稅率由21%上調至28%、設立21%的海外最低企業稅率,又取消對於來自未制定最低稅率國家收入的免稅規定等。

結果,經過一番討價還價,G7目前提議將「全球最低企業稅率」定於15%,稍後將交予G20及OECD討論,相信後者才是「主戰場」。值得一提的是,由於作為G20主要成員的中國至今仍然未就「全球最低稅率」進行表態,包括G7領袖在內的不少輿論均認為,若要說服中國同意恐怕相當困難。無可否認,中國官方的確一直對「全球最低稅率」保持沉默,但中國的企業稅率高達25%,可見僅僅15%的「全球最低企業稅率」難以打擊其利益,所以有理由相信中國不會提出原則性的反對,反會積極參與執行細節的討論,不讓G7說了算。

然而,無論最終稅率為何,各國總算意識到放縱低稅競爭和企業避稅的不公,有望終結連續三十多年的「全球逐底競爭減稅周期」,甚至促使國際稅收體系進一步改革,從而驅使世界各地政府反思公共財政的合理運用。根據上述粵開證券研究院的分析,是次G7建議的國際稅改將會為全球稅收體系帶來三大變化:

第一,是發達經濟體針對全球避稅的監管態度出現轉向,可見打擊避稅開始成為穩定宏觀稅負的訴求,相信加強國際稅收監管、透過國際稅改保護稅基等將成打擊避稅的政策重點。第二,外交政策的戰略將由過去一段時間的以鄰為壑轉向多邊合作,有望重新設定全球貿易條件、加強國際宏觀政策協調,可為各地的內部改革爭取穩定的外部環境。第三,全球加稅周期或將開啟,因為當前全球性政府債務高企、償債利息加大,而付息成本的壓力導致財政政策要求貨幣政策天然保持低利率,掣肘了貨幣政策的正常化,客觀上只能加稅,才能保持貨幣政策獨立性和正常化,而且有助提高政府宏觀調控能力,為基建等政府活動融資。

財政司司長陳茂波必須明白,「低稅率」並非發展經濟的金科玉律,香港也不能過度依賴相關制度,(張浩維攝)

作為「避稅天堂」之一的香港,更加需要加快稅制改革步伐,不能死守「簡單低稅制」的舊思維。英國反避稅組織「稅收正義網絡」針對全球64個司法管轄區整理的「企業避稅天堂指數」(Corporate Tax Haven Index)排名顯示,英屬處女群島、百慕達及開曼群島的「避稅天堂得分」都達到滿分100分,並以7.29%、6.98%及6.67%的「全球避稅份額」位列全球三甲,香港則以73分和3.62%的份額排名第十,並在「最低企業利得稅率」和「缺乏反避稅機制」兩項指標獲得滿分。但在「全球最低企業稅率」之下,香港好日子或將不再。

有論者認為,香港目前對企業實行「兩級制利得稅」,利潤低於200萬港元的企業所得稅稅率為8.25%或7.5%,超過200萬港元的部份按16.5%或15%徵收,相信主要針對跨國巨企、定於15%的「全球最低企業稅率」對香港影響有限。不過,根據上述「中國銀行研究院」的研究估算,香港有效公司稅率其實並不超過10%,也即意味15%的最低稅率高於香港現行的有效稅率,仍然可能影響相關企業留在香港避稅的意願;因此,港府萬萬不能掉以輕心。

至於即將開啟的「全球加稅周期」,香港除了需要主動跟蹤國際動態、積極參與推進「全球最低企業稅率」之外,更應該摒棄「簡單低稅制」的舊思維,着力反思公共財政意義、從而重整合理運用的邏輯。須知道,「低稅率」並非發展經濟的金科玉律,香港也不能過度依賴相關制度,否則難以平衡經濟發展和社會需要,反會繼續造成社會不公。

低稅制度的「藏富於民」論述越來越站不住腳。(Getty Images)

《香港01》早已不厭其煩地指出,特區政府「花錢無道」與「賺錢無方」的根源,在於當局長期奉行低稅政策——港府一方面不斷自我催眠,以為口袋裏面只有很少錢,所以不敢大刀闊斧花錢;另一方面又因為經常被詬病「庫房水浸」而不敢積極開源,只像「會計師」一樣講究收支平衡,根本無意推進大型改革項目,令公共開支長期陷入相當被動的尷尬處境,根本未能實現「財富再分配」和「可持續發展」。

偏偏,當局往往視稅改為「洪水猛獸」,而每逢《財政預算案》都推出「富者多得」的差餉及稅務寬減,完全有違分配正義,明顯偏袒中產和富人,而且幾乎年年推行,變相將本屬一次性的措施「恆常化」,沒有發揮分配作用。

在全球稅收體系即將出現大變局的當下,連號稱自由資本主義之首的美國也公開支持「全球最低企業稅率」的變相加稅倡議,香港又有什麼理由對稅改問題視而不見?更重要的是,「全球最低企業稅」的出現,正正暴露自由資本主義體系的嚴重不公,因此,除要摒棄「簡單低稅制」的舊思維、以「累進稅」為原則擴闊稅基之外,港府還應着力檢討資本主義的結構問題,繼而重整公共財政邏輯,方能令人人共享繁榮!

上文刊登於第269期《香港01》周報(2021年6月15日)《全球最低企業稅警告香港 國際稅收改革潮來了!》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

269期《香港01》周報精選內容:

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本文由《香港01》提供

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