「接管」土地出讓金,中央控制地方政府債務動了真格

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近日財政部、自然資源部、稅務總局和人民銀行聯合發佈通知,將由自然資源部門負責徵收的國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入,全部劃轉給稅務部門負責徵收。通知明確,今年7月1日起在河北、上海、青島、雲南等省(區、市)開展徵管職責劃轉試點,明年元旦起全面實施。

這一通知,引起極大關注。有的專家指出,此次調整的僅是徵收機構,而非土地出讓收入的歸屬權,並沒有實質性觸動地方利益。然而,請看,從試點到全面實施,僅僅半年時間,非常罕見。這表明,此事甚急;如果僅僅是調整徵收機構這麼小的事,用得着這麼急嗎?

地方政府的土地財政是地方政府債務的始作俑者

自從上世紀90年代中國推出商品房政策,疊加國地稅分成制度以來,土地收入漸成地方政府財政的大頭。據土地市場非官方統計,2020年全國賣地收入8.4萬億,按年增長16%;佔全國財政收入46%,佔地方財政收入84.03%。正是因為地方政府一手握有土地財政,另一手握有開發平台,加上金融系統投其所好,地方政府踩着城市建設的「風火輪」,迅速滾大了債務這個雪球。

筆者2007年以來涉足研究中國土地出讓制度。2003年以來推出了土地招拍掛制度,前後用了10多來才讓地方政府土地出讓規範。這段時間,土地收入實現了規範化。然而,2008年全球金融危機打亂了這一節奏。2008年,國務院特批地方政府發行2000億元債券,從此正式拉開了地方債發行的序幕。乘4萬億刺激東風,地方政府開足了馬力,各種開發平台如雨後春筍般冒出,地方政府債務雪球迅速滾大。

自此,中央三令五申、財政部一道道「鐵律」出台,力圖控制地方政府融資平台和債務。這些政令一時管住了地方政府融資的衝動。然而,2012年歐債危機、2018年中美貿易摩擦、2020年新冠肺炎,不穩定的國際環境和國內經濟新常態,使得地方政府越來越依賴於舉債發展。截至2020年12月末,全國地方政府債務餘額25.66萬億,約佔GDP的25.3%;如再加上融資平台等隱性債務,地方政府債務的風險已頂到了天花板。2017年以來,已有多個省級行政區的地方政府債務(含城投債)佔地方財政收入(一般預算和政府性基金)的比例早已超過50%,到了不可持續的地步。再看城市政府土地出讓金收入佔地方財政收入比例,浙江、福建、山西、廣東等省的頭部城市已超過100%。回頭看,發現每過三五年,中國地方政府債務就大幅攀升。實際上,可以説,這些年中國一直沒能真正管住地方政府債務這匹「脱繮野馬」!

管住土地財政就是為了管住地方政府債務

既然政令管不住地方政府的債務衝動,那這次中央直接將土地收入由國稅徵收,祭出釜底抽薪的大招,向地方政府債務動了真格。為何説是動了真格?

以往一道道政令管不住,這次直接斷了奶酪。表面看,這次是機構事權的調整。實際上,是錢袋子的根本移位。因為,土地出讓金這筆鉅款,一直是存於地方政府賬户;中央管不到,審批預決算的人大會議也管不到;幾乎就是由書記市長説了算。以後,土地出讓收入挪到了國稅徵收,進入國庫,這筆資金的支出就完全變了。

原因有三。雖然本次通知的第八條明確,「除本通知規定外,四項政府非稅收入的徵收範圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策,繼續按照現行規定執行」。但,毫無疑問,從此以後土地賬本對中央是透明的。同時,國稅是中央垂直管理部門,不是書記市長説了算,這是關鍵。此其一。其二,這筆鉅款的使用,中央早已有長遠考慮,新的使用方式如箭在弦。2020年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發佈的《關於調整完善土地出讓收入使用範圍優先支持鄉村振興的意見》早已提出,從「十四五」第一年開始,各省(自治區、直轄市)分年度穩步提高土地出讓收入用於農業農村比例;到「十四五」期末,以省(自治區、直轄市)為單位核算,土地出讓收益(扣除成本性支出)用於農業農村比例要達到50%以上。這也是此事推進如此迅速的直接原因。其三,地方政府失去了對土地出讓金的完全控制後,地方政府開發平台進行債務融資的時候就少了信用背書的底層資產,金融機構由投其所好轉變為望風而逃是必然的。此次,是真正管住地方政府債務的卡脖子大招。

地方政府要從土地市場和債務中脱身出來謀新發展

中國已經接近中等發達國家水平。但,中等發達國家不是發達國家,我們離目標還很遠。地方政府依仗土地市場,無節制擴大債務,將危及中國大計。中央提出,二〇三五年基本實現社會主義現代化,到本世紀中葉把中國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。為了實現遠大目標,中國必須改變發展模式。地方政府不能長此以往地運作土地市場、瞄準居民對房地產的購買慾望去實現發展;更不能過度擴大債務引發系統性金融或經濟危機。

管住地方土地出讓金,就是在拆地方政府負債這個彈。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要完善地方政府債務風險識別、評估預警和有效防控機制,穩妥化解地方政府隱性債務,嚴懲逃廢債行為。2021年4月,國務院發佈《國務院關於進一步深化預算管理制度改革的意見》提出把防範化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規矩。但是,10多年的實踐表明,要真正拆除地方政府債務這個「炸彈」,就必須先從源頭管住地方政府舉債的手。管住土地市場的命門,土地轉讓收入,讓地方政府的土地財政受控,是事半功倍的舉措。這次,我們相信地方政府負債這頭巨獸將妥妥地被關進籠子裏。

在斷了土地出讓金收入之後,地方政府就被迫從出讓土地、擴大債務的發展模式中脱身謀發展,未來將要瞄準改革開放、實體經濟、技術創新和鄉村振興,方能實現高質量的發展。

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