王振宇:中國地方財政生態「失衡」現象及其「修復」

王振宇:中國地方財政生態「失衡」現象及其「修復」

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5月29日上午,「財政與國家治理」高端雲講堂系列第24期講座成功舉辦,本次講座的主題為「地方財政生態『失衡』現象及其『修復』」,由遼寧大學地方財政研究院院長王振宇教授主講,中國人民大學財政金融學院馬光榮教授主持。本次講座以騰訊會議加線上直播方式進行,眾多專家學者參與本次講座並進行交流。

講座開始前,主持人中國人民大學財政金融學院教授、人大財稅研究所副所長馬光榮簡要地介紹了王振宇教授及其研究方向與成果。本次講座王振宇教授從地方財政生態的概念出發,系統的把地方財政困難上升到更高的理論層面,在此基礎上,王教授提出了十個地方財政失衡背後的機理,以及多個修復生態失衡的舉措。講座內容主要包括三部分:(1)選題及其研究背景;(2)結合地方財政生態概念進行典型分析,同時梳理了中國地方財政失衡現象的十大表現形式及其形成機理;(3)生態修復的對策及建議。以下是王振宇教授的演講內容。

一、講座選題及研究背景

王振宇教授首先對本次講座的兩個核心概念的產生及內涵進行了解釋:

「財政生態」概念的提出受啓發於「金融生態」,是指財政與各相關主體之間及其與外部環境之間在長期演進過程中,以財政性資金循環和流動為紐帶形成的相互聯繫、相互依賴、相互作用、相互競爭,並具有較為穩定的結構秩序和一定自調節功能的動態平衡系統。十八屆三中全會以來,各級財稅制度和頂層設計改革得到了根本性的改觀,「財政生態」概念也有了一定發展,當然未來需要進一步研究和付諸實踐。這一研究領域具有十分重要的現實意義。

地方生態「失衡」的概念則受啓發於中央政治局430會議:「地方政府隱性債務、基層「三保」,建立地方黨政主要領導負責的財政金融風險處置機制」。王振宇教授認為地方財政風險,地方財政困難不是原有意義上的困難,而是聚焦於三大領域,隱性債務、基層「三保」,地方財政金融相互傳遞的風險問題。

從2020年地方政府收支數據來看,由於「新冠疫情」的衝擊,地方財政的問題變得更加直觀和顯性化。地方政府收入方面的特徵表現為兩個「新低」與兩個「新高」:一般公共預算收入增速創分稅制以來「新低」(-0.9%);稅收佔比創「新低」,降至74.6%。地方國有土地收入創「新高」,按年增長11.7%,佔地方一般公共預算收入的84%;地方政府債務創「新高」,年末地方政府債務餘額25.7萬億元,年付息進入「萬億元」時代。如何看待這些財政「失衡」現象,王振宇教授認為,財政「失衡」的現象一定屬於經濟、歷史、體制、民生、治理、中等地區等多種範疇之內,經濟高速發展能夠掩蓋一些矛盾和問題,但當經濟增速放緩,地方財政就會陷入某種「流動性」短缺。進一步,王振宇教授通過梳理1994年以來的地方財政收入增長情況及遼寧省近年來的財政收支數據,詳細分析了財政「失衡」的歷史演變軌跡與其具體表現,以加深大家對財政「失衡」現象的瞭解。

二、地方財政失衡現象的表現形式及其形成機理

本部分,王振宇教授對地方財政生態失衡的十大表現及其形成機理進行了歸納總結:

(一)「經濟性」失衡。財政作為國民經濟的綜合反映,在中國經濟從高中速增長向常態化轉型過程中,地方財政收入能力也在同步降低,步入了某種「增長極限」,逐漸出現了地方財政生態「經濟性」失衡現象。2020年突如其來的新冠肺炎疫情等,致使經濟社會活動一段時間「急剎車」,形成了地方財政生態「偶發性」失速現象。

(二)「輸入性」風險失衡。長期實施的積極財政政策較好實現了中國宏觀經濟「軟着陸」,在「風險能力守恆定律」作用下,作為一種類似於「擊鼓傳花」遊戲規則,也將局部風險「傳導」至地方財政端,逐漸形成了地方財政生態某些「輸入性」風險失衡現象。

(三)「上中下」失衡。現行財政體制中央與省級「兩級」設計與多達4—4.5級執行的侷限,使得更低一級地方財政事權與支出責任難以有效匹配,特別是剩餘財政支出責任基層「兜底」的某些做法,逐漸加劇了地方財政生態「上中下」失衡現象。

(四)「中等地區」窪地失衡。分稅制後不斷構建的財政轉移支付制度,大致遵從着東中西「三分法」區域財政經濟成分分配原則,尚未同步跟進考量「中部崛起」、「東北衰落」等新增「南、北」差距現象,相應「固化」了地方財政的基本利益,作為一種典型的「基數+增長」累積效應,逐漸形成了地方財政生態「中等地區」窪地失衡現象。

(五)「超能力」 供給失衡。不斷增加的民生事項和指標、擴面工程,連同民生制度設計的某些不足, 在支出責任過分低階化過程中,在某些地區逐漸出現了地方財政生態「超能力」供給失衡現象。

(六)「條塊」矛盾治理失衡。1994年分稅制財政體制與日後新增事項「一事一議」式的委託—代理關係,作用到地方政府某些層面凸顯為「條條」作用「塊塊」的問題,打破了政府間財政關係的既有均衡,逐漸形成了地方財政生態「條塊」矛盾治理失衡現象。

(七)「內外」「代際」失衡。預算內財政分權體制的不足,地方稅逐漸萎縮,迫使地方政府不斷地在體制外、非正式制度外做文章,可供選擇路徑就是土地財政、地方政府債務等,逐漸形成了地方財政生態「內外」「代際」失衡現象。

(八)「內卷」失序失真失衡。長期累存的「基數+增長」制度設計、強有力的政績考核「錦標賽」機制, 倒逼着地方政府不斷地在流量上做文章,通過各種非理性財稅競爭讓渡地方某些既得利益,通過某些「數字財政」遊戲來虛增收支規模,降低了地方財政真實支付能力,逐漸形成了地方財政生態「內卷」失序失真失衡現象。

(九)「金融風險財政化」失衡。一個時期以來累積形成的地方政府債務絕大多數表現為各類金融機構的債權,在某些地方金融生態脆弱區,地方金融機構(城商行、農信社等)履行着地方政府「準」國庫功能,彌補某些剛性支出流動性不足的需要,承接着「小馬拉大車」的地方經濟社會發展融資功能,致使地方政府債務深度財政金融化,逐漸構成了地方財政生態「金融風險財政化」失衡新現象,構成了當下地方財政最大的不確定性。

(十)「多本預算混賬」失衡。隨着深度老齡化的加速到來,因「未富先老」所引致的財政支出壓力,必然傳導至地方政府,並對某些養老負擔係數高的省份的一般公共預算支出產生衝擊,逐漸形成了地方財政生態中「多本預算混賬」失衡新現象,構成了地方財政未來的不確定性。

三、生態修復的對策及建議

王振宇教授指出地方財政生態「失衡」並不構成中國地方財政的全部,當下基本表現為基層財政「三保」支付壓力、隱性債務風險和地方金融風險財政化等,屬於比較典型的「中部地區」現象。地方財政生態「失衡」現象屬於典型的「合成謬誤」,具有一定的時空、區域、級次等限定條件,是長期以來多因素綜合作用的結果。現象背後所引致各類矛盾和問題,尚需引起高度重視,綜合整治,謹防「蟻穴」效應、個案現象泛化、深化,立足當下、着眼長遠和可持續發展。王教授建議在「十四五」時期實施地方財政生態「失衡」現象修復工程,強化基層財政「三保」之基、打通「堵」點、補齊短板,標本兼治,暢通地方財政良性運行的內外循環,從根本上改變基層財政困難的跨世紀「難題」。主要措施如下:

(一)構建地方財政生態失衡修復應急機制,不斷注入流動性。短期來看,應儘快構建反應地方財政生態狀況的綜合指標評判制度,形成生態「失衡」的識別標準、預警機制和應急處理預案,對界定為地方財政生態失衡的紅燈區、預警區、提示區的,分門別類進行「逆周期」調節。主要政策建議有:實施國庫資金調度特別支持政策;實行財政專項資金整合政策;實施地方政府債傾向政策;籌建地方財政生態失衡修復救助基金;構建財政資金直達快速通道;實施特別金融支持政策等。

(二)構建地方財政生態失衡修復內生機制,提升地方財政治理能力。中長期來看,地方財政生態失衡現象的修復治本之策需在「內生」機制上下功夫,進行有效的制度供給,重構「激勵約束」新機制,充分調動地方各級政府當家理財的積極性、主動性,增強自我「造血」能力。主要政策建議有:實施地方財政振興戰略,着力提高地方財政初次分配能力和預算自由裁量能力,積極謀求地方財政中長期高質量發展;改進省以下財政治理體制;健全地方稅體系;清理稅收優惠政策;改進財政轉移支付制度。

(三)構建地方財政生態修復的環境條件,夯實生態修復的基礎。綜合來看,地方財政生態失衡已超出財政主體「內」循環系統,與中國現行的政府間行政關係、社會民生福利制度等息息相關,要達到生態修復的良好成效,亟需同步營造「外部循環」環境條件。主要有:妥善處理好政府、市場和社會關係;改進「條塊」治理關係;注重靠機制保障和改善民生;強化預算控制;推進各級政府事權規範化及法制化。

主講結束後,馬光榮教授對講座內容進行了精彩的總結與點評。馬光榮教授認為王教授提出的地方財政生態理論非常好的概括了最近十幾年地方財政運行之所以困難背後的系統性問題,涉及到「收支平管策」等財政運行的多個方面,這不僅是地方政府自身運行的問題,更是中央和地方財政體制運行的多級政府關係運行的問題,同時財政生態也是和整個經濟生態、國家治理、行政管理體制生態高度聯繫在一起的。講座不僅讓參會師生對這一問題有了更加深刻的認識與理解,同時也給大家尋找研究的選題和現實問題指出了非常多的研究的方向。

最後,講座進行了30分鐘的線上互動,參與講座的校內外學者及師生就「地方財政金融風險防範和準確債務獲取問題」、「財政失衡的決定因素」、「財政直達機制常態化」、「東北地區的經濟振興和財政支持手段」等多個重要問題展開熱烈討論。至此,「財政與國家治理」高端雲講堂系列第24期講座圓滿結束。

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